Een van de belangrijkste wijzigingen in het wetsvoorstel Wbnv (Wet bescherming nationale veiligheid) is het zogenaamde opponentenregime. Het is de uitwerking van wat het ‘dreigingsgerichte’ karakter is, die eerder werd aangekondigd. Het inzetten van bijzondere bevoegdheden door de AIVD en MIVD tegen evidente opponenten wordt drastisch vereenvoudigd en krijgt minder controlemomenten. Met de huidige dreiging vanuit Rusland en China lijkt het een logische stap. Maar de regeling lijkt erg ruim te worden opgezet; ook terroristische organisaties die staan op EU-sanctielijsten kunnen onder dit regime gaan vallen. En wordt de controle niet te veel afgeschaald? Dat zijn antwoorden die later volgen. Nu eerst deel 1: Wat houdt de voorgestelde regeling in? In deel 2 volgt binnenkort een analyse van de noodzaak, deel 3 gaat specifiek over terroristische organisaties in het opponentenregime en deel 4 gaat over de kanttekeningen bij het opponentenregime.
Het opponentenregime, de regeling in het kort
Voorgesteld wordt dat de AIVD en MIVD eenvoudiger bijzondere bevoegdheden in kunnen zetten tegen ‘actoren’ waarbij de doelen en activiteiten evident of militair gericht zijn tegen de nationale veiligheidsbelangen van Nederland. Na een eenmalige toets door het nieuw te vormen College van Toetsing en Toezicht (CTT) kunnen organisaties op de lijst van opponenten geplaatst worden en wordt de inzet mogelijk van de meeste bijzondere bevoegdheden die de AIVD en MIVD wettelijk mogen toepassen, zoals tappen, volgen en hacken.
Stel het voor als een gereedschapskist. In de gereedschapskist zitten hamers, schroevendraaiers, een zaag, beitels, noem maar op. Iedereen heeft wel zo’n verzameling. Nu moeten de diensten per gereedschap laten toetsen of ze voor de klus die ze moeten uitvoeren dat gereedschap mogen gebruiken. Dus een hamer als je iets moet timmeren, een zaag als de plank te lang is, een schroevendraaier om het geheel in elkaar te zetten. Vaak dus meerdere gereedschappen voor één klus. In termen van de diensten: aparte toetsing voor afluisteren, voor observeren, voor hacken, etc. De toets voor elk stuk gereedschap wordt gedaan door de TIB, de Toetsingscommissie inzet bevoegdheden.
Nu hebben veel lezers een gereedschapskist (en mocht je die nog niet hebben, het is best handig). Als je die pakt, heb je meteen al het gereedschap bij de hand dat je nodig hebt. En dat is het idee van de nieuwe opponentenregeling. De diensten hoeven niet langer elk stuk gereedschap voor toetsing voor te leggen, maar doen dat in één keer met de hele gereedschapskist.
En als de AIVD of de MIVD de toestemming krijgt dan geldt de toestemming voor een jaar en kan vervolgens steeds verlengd worden. Nu is de toestemming drie maanden en dat dus per afzonderlijk stuk gereedschap.
Het is goed om te beseffen dat de inzet van de bevoegdheden vooral tegen personen gericht zal zijn, hoewel ook vaker geautomatiseerde werken (bijvoorbeeld laptops) target zijn. Het opponentenregime gaat wel gelden voor organisaties, maar de bevoegdheden zullen dus vooral worden ingezet tegen leden van die organisaties. Over dit alles later meer, maar voor de introductie wel zo helder: achteraf heeft de afdeling Toezicht van het nieuwe CTT de mogelijkheid de verbinding van personen aan die organisatie te controleren en kan daarover bindend oordelen.
Dus even doorgaand op het voorbeeld van de gereedschapskist: de diensten hebben toestemming gekregen van de afdeling Toetsing van de CTT om een leuk presentje te maken voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Tja, en wie horen daar dan allemaal bij? Iedereen met een vast contract? Of ook de mensen met een tijdelijk contract? Of een zelfstandige die af en toe een klus doet? En hoe zit het met de uitbestede ict-voorzieningen, de mensen die dat werk verrichten voor BZK? Nou ja, de diensten gaan dat bepalen en na een jaar kan gekeken worden hoe correct dat was.
Motivatie
De regering motiveert de maatregel onder het kopje ‘maatregelen voor vergroting slagkracht op de inzet van bevoegdheden’, waaronder ook een aantal andere maatregelen vallen. Het opponentenregime zou gelden voor actoren ‘waarbij er geen twijfel bestaat dat het noodzakelijk is dat de diensten er onderzoek naar doen en waarbij de inzet van een groot deel van de (bijzondere) bevoegdheden evenredig kan worden geacht gezien de aard van de dreiging die van deze actoren uit gaat’. De regering constateert grote verschillen tussen dreigingen en soorten actoren en die vragen om verschillende manieren van onderzoek doen. In de memorie van toelichting komen Rusland en China natuurlijk uitgebreid aan bod, maar ook dreigingen vanuit terroristische organisaties laat de regering niet onbenoemd. Uit de taakstelling van de MIVD valt te destilleren dat ook ‘landen in het Midden-Oosten’ en het Caraïbisch gebied wel eens onder het opponentenregime zouden kunnen gaan vallen.
Voor deze categorie wordt dus het aparte opponentenregime opgetuigd. Maar hoe kom je terecht in deze categorie ‘organisaties met offensieve doelen en activiteiten’?
Om te beginnen komen er twee categorieën: 1. Evidente organisaties met offensieve doelen en activiteiten en 2. Militaire organisaties. Beide lijsten worden overigens niet openbaar, maar met de omschrijvingen en targetlanden kunnen we al een aardig lijstje samenstellen.
Evidente organisaties
Om een plekje te krijgen op de eerste lijst ‘evidente opponenten’ moet het gaan om ‘een organisatie die toebehoort aan een land dat doelen nastreeft of activiteiten verricht gericht tegen Nederland of Nederlandse belangen, of waarvan aannemelijk is dat die in opdracht van dat land handelt’. Iets verder in de memorie van toelichting wordt uitgelegd dat onder Nederlandse belangen tevens bondgenootschappelijke belangen wordt verstaan. Er gelden dus wel de nodige voorwaarden om zo’n organisatie op de lijst te krijgen:
– De organisatie zal moeten toebehoren aan een land dat in de Geïntegreerde Aanwijzing is genoemd of het moet aannemelijk zijn dat de organisatie handelt in opdracht van dat land.
– Van het genoemde land zelf moet duidelijk zijn dat het doelen nastreeft of activiteiten onderneemt gericht tegen Nederland of Nederlandse belangen.
– Er moet een onderbouwing zijn van hoe de genoemde organisatie een bijdrage levert aan deze offensieve activiteiten of doelen gericht tegen Nederland.
– De algemene inlichtingen- en veiligheidsdiensten van deze landen komen sowieso op de lijst.
Uit een aantal voorbeelden die in de memorie van toelichting genoemd worden kunnen we de aard van de organisaties destilleren. Zo kan het gaan om bijvoorbeeld het ministerie van Buitenlandse Zaken van het betrokken land, of in bepaalde gevallen (delen van) andere ministeries. Zeg maar, de formele organisatie van een staat. Maar ook organisaties die in opdracht handelen van een land kunnen op de lijst komen. De variatie daarin loopt weer van bedrijven die door een staat worden aangestuurd tot criminele of hackersgroepen die opdrachten namens een staat uitvoeren.
Terroristische organisaties
Een in het oog springende subcategorie van bovenstaande categorie betreft terroristische organisaties. ‘Ook deze organisaties vormen immers een persistente en verhoogde dreiging voor Nederland en Nederlandse belangen’, wordt uitgelegd in de memorie van toelichting. De ministers zullen moeten putten uit de lijsten met terroristische organisaties die zijn opgenomen op de EU-terrorisme-sanctielijsten. Ook hier weer bepaalde criteria:
– De terroristische organisatie moet staan op één van de lijsten uit artikel 55 lid 3 sub a t/m 9 (verschillende Europese sanctielijsten).
– Er moet een degelijke omschrijving worden gegeven van het doel en de activiteiten.
– Een motivering waaruit blijkt dat het gevaar dusdanig ernstig is dat het afwenden daarvan de uitoefening van bijzondere bevoegdheden vergt.
De categorie militaire organisaties
Deze categorie wordt apart benoemd in het wetsvoorstel. De reden, zo schetst de regering, is dat het bij deze organisaties de kern van hun bestaan is ‘om het voortzettingsvermogen (het in stand houden) en de mogelijkheid tot het voeren van (gewapende) strijd van de betreffende actor te vergroten’. Criteria om op de lijst te komen zijn er nog wel:
– De militaire organisatie zal moeten toebehoren of in opdracht handelen van een land dat in de Geïntegreerde Aanwijzing is genoemd of het moet aannemelijk zijn dat de militaire organisatie handelt in opdracht van dat land.
– Naast de krijgsmacht, het ministerie van Defensie, de militaire inlichtingen- en veiligheidsdienst, is plaatsing op de lijst ook mogelijk voor ‘een organisatie die wezenlijke werkzaamheden verricht voor de ontwikkeling, vervaardiging, opslag, verwerving, proliferatie of verplaatsing van militaire middelen of de voorbereiding daarvan’.
– Samenwerkingsverbanden van bovenstaande.
– Een paramilitaire organisatie of groepering die in staat is duurzame gewapende strijd te leveren kan ook op de lijst terechtkomen.
De regering gaat bij deze laatste categorie iets dieper in op de betekenis van de militaire component. Dit is van belang omdat vervolgens de motivering om zo’n organisatie op de lijst te krijgen eenvoudiger wordt. Er moet, wat de regering betreft, gekeken worden naar de aard van die organisaties. Dus: ‘als een organisatie anders heet of anders is ingericht maar feitelijk de activiteiten uitvoert die overeenkomen met de categorieën zoals opgenomen in de definitie, kwalificeert die zich alsnog als militaire organisatie’. Als voorbeeld noemt de memorie van toelichting de Iraanse Revolutionaire Garde of het Chinese Volksbevrijdingsleger. Organisaties die geen krijgsmacht van de staat zijn of zo heten, maar zich in de praktijk wel zo gedragen.
Ook organisaties die door hun werkzaamheden een wezenlijke bijdrage leveren aan het voortzettingsvermogen van een betreffende statelijke actor, kunnen op de lijst komen te staan. Bijvoorbeeld bedrijven die militaire middelen ontwikkelen in opdracht van een staat, kennisinstellingen die worden gefinancierd door de staat om onderzoek te doen naar militaire middelen, of delen van ministeries die zich bezighouden met de verplaatsing of gereedstelling van militair materieel, zoals een ministerie van transport. Bij de fabrikanten van ‘dual-use’ goederen wordt de grens nog iets vager, maar zo stelt de regering, gebleken kan zijn dat de opdrachtgever een militaire organisatie is, dat de productie plaatsvindt op basis van militaire specificaties, of dat er een wezenlijke bijdrage plaatsvindt aan het militaire voortzettingsvermogen.
Organisatie
Voordat ik dieper de procedure in duik, de wijze van inzet van bijzondere bevoegdheden en de toetsing en het toezicht, eerst nog even iets meer over de uitleg van de regering over het begrip organisatie dat in dit opponentenregime een hoofdrol krijgt toebedeeld. Daarbij is het van belang te kijken naar hoe personen gekoppeld gaan worden aan de aangewezen organisaties. Tegen hen kunnen vervolgens de bijzondere bevoegden worden ingezet.
Dat er voor het begrip organisaties is gekozen klinkt logisch. Een heel land zou te breed zijn, en het begrip personen weer te beperkt. De regering verwijst voor het begrip ‘organisatie’ naar de huidige werkwijze op grond van de Wiv 2017. Dan komen er verschillende elementen naar boven: zoals een samenwerkingsverband met een duurzaam karakter, een gemeenschappelijke doelstelling en dat die doelstelling kenbaar is voor de leden van de organisatie. Er zal een concrete uitwerking volgen die nader wordt vervat in beleid waarbij de Afdeling Toezicht van de CTT gaat toezien op de uitvoering hiervan.
Uit een aantal voorbeelden die de regering in de memorie van toelichting noemt blijkt hoe het begrip organisatie kan worden ingevuld. Het kan gaan om een buitenlandse inlichtingendienst, om hackerscollectieven, maar ook om lossere samenwerkingsverbanden, zoals bijvoorbeeld een groep instellingen en/of commerciële partijen die gezamenlijk bijdragen aan het militaire voortzettingsvermogen van een staat. Er hoeft dan geen formele overkoepelende structuur te bestaan, maar er kan wel aansturing vanuit de staat plaatsvinden.
Individuen
Uiteindelijk, dat schreef ik al eerder, is het van belang hoe vervolgens individuen aan een organisatie worden gekoppeld. Overigens kunnen ook geautomatiseerde werken of technische kenmerken worden geïdentificeerd als toebehorend aan een organisatie. Hierover meldt de memorie van toelichting dat er wordt aangesloten bij de huidige werkwijze onder de Wiv 2017. Volgens de regering werkt dit in de praktijk naar behoren.
In het opponentenregime wordt de rechtmatigheid van deze koppeling van individuen iets wat ik wil uitlichten: er komt immers geen aparte toetsing vooraf voor de inzet van bijzondere bevoegdheden tegen dat individu. Ondanks een waarschijnlijk weerbarstige praktijk stelt de regering dat het koppelen van individuen aan een organisatie van geval tot geval erg zal verschillen, afhankelijk van de aard van de organisatie, de aard van het onderzoek en hoe ver het onderzoek gevorderd is. Bij een organisatie met een openbare lijst van medewerkers verloopt dit proces eenvoudiger dan bij een informeel samenwerkingsverband dat versleuteld communiceert. En er is een grote grijze zone, bijvoorbeeld als een persoon werkzaamheden verricht voor de organisatie in onderzoek maar feitelijk in dienst is van een andere organisatie, zoals een koerier. Of bij een situatie waarin medewerkers van een kennisinstelling geen weet hebben van de banden tussen die kennisinstelling en een krijgsmacht. Enorm divers, diffuus en onduidelijk kan het zijn, schrijft de regering zelf.
In het toestemmingsverzoek dat wordt geschreven voor de daadwerkelijke inzet van bijzondere bevoegdheden zal daarom helder moeten worden onderbouwd waarom een individu, geautomatiseerd werk of een technisch kenmerk kan worden geïdentificeerd als toebehorend aan een organisatie. Net als in de huidige toepassing onder de Wiv 2017 wordt beoogd dat in het toestemmingsverzoek over het algemeen kan worden volstaan met een summiere beschrijving van de verbinding tussen het individu, geautomatiseerd werk of een technisch kenmerk en de organisatie.
Die summiere beschrijving kan simpel zijn, als er bijvoorbeeld sprake is van een dienstverband. Iets complexer zal het worden bij zeg maar de Nederlandse zzp-constructie: zonder dienstverband, maar wel onder aansturing van de organisatie. Vervolgens wordt het nog complexer: de kenbaarheid van het organisatiedoel kan bij een individu (nog) niet kan worden aangetoond, maar kan dermate aannemelijk worden geacht dat de betreffende persoon als onderdeel van de organisatie kan worden gezien. Ter verduidelijking geeft de memorie van toelichting een voorbeeld: personen met specifieke technische kennis of die een bepaalde sleutelrol bekleden binnen een organisatie.
Dan gedrag, want, zo stelt de memorie van toelichting, in bepaalde gevallen kan het zo zijn dat een specifieke manier van opereren een voldoende onderbouwing is om een verband te leggen met een organisatie. Denk aan hackers in het cyberdomein, aldus de uitleg.
Ten slotte de geautomatiseerde werken. Die kunnen gekoppeld zijn (of hebben die mogelijkheid in zich), wanneer die in gebruik zijn door de desbetreffende organisatie. Denk aan onze eigen kantoortuinen met gedeelde computers, kopieermachines, scanners. Maar ook gedeelde servers voor de opslag van documenten of e-mails kunnen hier onder vallen. Soms zal duidelijk zijn of ze van een organisatie zijn, bijvoorbeeld bij een ministerie. Maar in geval van de genoemde hackersgroep zal ook een geautomatiseerd werk fluïde zijn.
Bovenstaande kenmerken (en wellicht nog meer) worden in intern beleid vastgelegd, zodat het identificeren van personen als toebehorend aan een organisatie controleerbaar verloopt. Hierover later meer, maar er komt bindend toezicht achteraf op het verbinden van personen aan organisaties onder de opponententoestemmingsprocedure.
Stoppen
Alle inzet op individuen stopt als de organisatie na een jaar buiten het opponentenregime komt te vallen. Maar voor een individu kan ook gelden dat een bepaalde bijzondere bevoegdheid wordt gestaakt omdat deze niet langer noodzakelijk, proportioneel en subsidiair is. Los hiervan kan de inzet stoppen omdat deze niet langer opportuun is, bijvoorbeeld vanwege het uitblijven van opbrengst. Of de inzet is niet succesvol, doordat er geen opbrengst wordt verworven. Mogelijk is de inzet technisch niet realiseerbaar, waardoor er geen opbrengst wordt verworven, of vervalt het verband tussen de betreffende organisatie en het individu, geautomatiseerd werk of kenmerk in het onderzoek. Tal van redenen dus waarom de inzet kan stoppen.
De verantwoordelijk om te stoppen met de inzet van bevoegdheden op afzonderlijke leden ligt bij de diensten zelf, maar, zo schrijft de regering, het is wel een onderwerp dat extra aandacht verdient bij de implementatie van dit wetsvoorstel.
Hoe komen organisaties in de toekomst op de lijst van opponenten?
Uit het wetsvoorstel wordt duidelijk dat hele landen op de lijst zetten onmogelijk wordt, terroristische organisaties kunnen wel in z’n geheel op de opponentenlijst terechtkomen. De criteria waaronder de eerste categorie organisaties op de lijst belanden zijn hierboven al uitgelegd.
De subcategorie terroristische organisaties betreft dus terroristische organisaties die op de sanctielijsten van de EU staan waarnaar in de wet verwezen wordt. Ik heb ze (stand van zaken 1 oktober 2026) even op een rij gezet.
De procedure om organisaties van de eerste categorie op de lijst te krijgen, wordt als volgt omschreven: op verzoek van een van de diensten gebeurt de aanwijzing van organisaties door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Defensie gezamenlijk. De regering geeft aan dat hiermee de ernst van de aanwijzing recht wordt gedaan, en dat het initiatief van de diensten dient te komen. De lijst is ingebed in de Geïntegreerde Aanwijzing en daarmee zou politieke beïnvloeding worden voorkomen.
Voor de subcategorie geldt dus de lijst terroristische organisaties op basis van de EU-lijsten waarmee de garantie gegeven zou zijn dat er geen sprake is van willekeur, maar dat er brede Europese overeenstemming over de samenstelling van die lijst. Doordat deze lijst wettelijk wordt vastgelegd vergroot het de voorzienbaarheid. De rest van de lijst blijft overigens geheim.
De totale lijst heeft een geldigheidsduur van een jaar. Tussentijds kunnen de diensten nieuwe organisaties voorstellen en de ministers kunnen deze toevoegen, maar de einddatum blijft gelden voor de gehele lijst.
De ministers maken een aanwijzingsbesluit en daarin moeten ze natuurlijk de doelen of activiteiten van de betreffende organisatie beschrijven en een motivatie geven dat het gevaar dusdanig ernstig is dat het afwenden daarvan de uitoefening van bijzondere bevoegdheden vergt. Bij een militaire organisatie hoeft dit laatste dan weer niet. Uiteindelijk zijn er dan drie lijsten met opponenten: de organisaties aan een vijandelijke staat gebonden, de militaire organisaties die aan een vijandelijke staat zijn verbonden en de terroristische organisaties. Bedenk wel, van deze subcategorie, de terroristische organisaties, worden ze het nooit allemaal, daarvoor zou simpelweg de capaciteit van de diensten tekortschieten. Het zal een selectie zijn op basis van activiteiten en risico voor de nationale veiligheid.
Toetsing
De toetsing voor de inzet van bijzondere bevoegdheden (op een paar uitgezonderd) gaat drastisch veranderen. Dit alles in het kader van de, zoals in de memorie van toelichting beschreven, ‘optimalisering van de operationele slagkracht tegen de organisatie, waarvan de dreiging evident of militair is’.
Denk nog even aan de gereedschapskist uit het begin van dit artikel. Niet langer bij het gebruik van een apart gereedschap is toetsing vooraf noodzakelijk, maar slechts voor het gebruik van de gehele gereedschapskist. Dus: niet langer wordt per inzet van een bijzondere bevoegdheid (afluisteren, observeren, hacken) toetsing voorgelegd aan de afdeling Toetsing van het CTT, maar het aanwijzingsbesluit wordt voorgelegd voor een periode van een jaar. In dat aanwijzingsbesluit staat dan voor welke organisaties zal gelden dat de gehele gereedschapskist een jaar lang mag worden ingezet. In het voorbeeld noemde ik het ministerie van Binnenlandse Zaken.
Er komt wel bindende toetsing op dit aanwijzingsbesluit. Vervolgens kunnen dus gedurende dat jaar bijna alle bijzondere bevoegdheden worden ingezet door de diensten.
De minister dient alle inlichtingen en medewerking te verlening aan de CTT die voor de toetsing redelijkerwijs nodig is. Het CTT krijgt ruimer de tijd, vier weken in plaats van de twee weken, wat tot nu toe de standaard was. Er zal geen spoedprocedure gelden in dit traject, de gewone weg zal bewandeld moeten worden. Het kan natuurlijk gebeuren van het CTT het aanwijzingsbesluit niet goedkeurt. Dan kunnen de ministers daartegen in beroep gaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ik zal uitleggen hoe dat zit.
Wat gaat het betekenen?
Zoals hierboven kort weergegeven is, is na de toestemmingsverlening van een aanwijzingsbesluit geen voorafgaande toets meer nodig op de inzet van bijzondere bevoegdheden. Geen toets, maar nog wel toestemming. Hoe ziet dat eruit? Dat gaat weer heel gelaagd. Eerst moet iemand (of een geautomatiseerd werk) worden geïdentificeerd als onderdeel van de organisatie. Vervolgens wordt door het betrokken team bepaald of er voor de inlichtingeninwinning een bijzondere bevoegdheid nodig is. Hierbij zal de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit moeten worden onderbouwd, zij het minder uitgebreid dan normaal, onder verwijzing naar het aanwijzingsbesluit. Ten slotte moet het diensthoofd van de AIVD of MIVD zo’n aanvraag goedkeuren.
Er zijn een aantal uitzonderingen, zoals debevoegdheden van bulkinterceptie en DNA-onderzoek. Ook Voor het binnentreden van een woning blijven de reguliere criteria gelden. Daarnaast wordt het inzetten van bijzondere bevoegdheden tegen journalisten, advocaten, leden van de Staten-Generaal en de leden van het College van Toetsing en Toezicht, en het secretariaat van het college niet mogelijk met toepassing van deze procedure.
De uitzondering voor bulkinterceptie wordt voorgesteld omdat de inzet van deze bevoegdheid vanwege de zwaarte van de beperking van de persoonlijke levenssfeer altijd een volledige voorafgaande rechtmatigheidstoets vergt. De regering vindt de toepassing van bulkinterceptie bovendien niet wenselijk aangezien hiermee gegevens worden verworven van personen die nooit onderwerp zullen zijn van onderzoek; het doel van de opponententoestemmingsprocedure is nadrukkelijk om de onderzoeken te richten op specifieke organisaties die een verhoogde dreiging vormen voor de nationale veiligheid.
Interceptie die enkele betrekking heeft op gegevens van de aangewezen organisatie, ongeacht het communicatiemiddel of de gegevensdragers, is wel mogelijk onder de opponententoestemmingsprocedure. Dit kan bijvoorbeeld worden gerealiseerd via positieve filtering van kenmerken van de betreffende organisatie bij het verwerven van gegevens.
Toezicht achteraf
De afdeling Toezicht van het CTT zal achteraf kunnen controleren of personen op de juiste manier zijn verbonden aan de evidente opponentenorganisatie. Hierop zal bindend toezicht van toepassing zijn, zodat achteraf de CTT kan ingrijpen. Wel stelt de regering dat hierbij dient te worden aangemerkt dat het verbinden van personen aan organisaties onder de Wiv 2017 al goed functioneert en de verwachting is dat dit ook na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zo blijft.
Het volgende artikel zal ingaan op de achtergronden van het voorgestelde opponentenregime. Wat is het nut van het opponentenregime en welke noodzaak om het in te voeren is er?