Auteur: aivdwatch

In het eerste artikel uit deze serie over het voorgestelde opponentenregime in de Wet bescherming nationale veiligheid (Wbnv) heb ik uitgelegd wat de regering voorstelt. Het opponentenregime wordt een belangrijk onderdeel van de Wet bescherming nationale veiligheid met als doel de inlichtingen- en veiligheidsdiensten wendbaarder en slagvaardiger te kunnen laten functioneren. In dit artikel onderzoek ik de noodzaak, de impact en de kanttekeningen.

Noodzaak

Dat de AIVD en MIVD als taak hebben inlichtingen over opponenten zoals Rusland en China te verzamelen staat natuurlijk buiten kijf. We zien dagelijks hoe de geopolitieke machten als tektonische platen aan het bewegen zijn. Kort geleden waarschuwde Martin Jäger, het hoofd van de Duitse inlichtingendienst BND voor een gewelddadig conflict met Rusland.
In NRC verscheen een analyse op basis van onderzoek van Bart Schuurman naar de hybride oorlogsvoering van Rusland.
In de podcast Schaduwoorlog worden we week na week op de hoogte gehouden van Ruslands intenties door Huib Modderkolk en Annieke Kranenberg van de Volkskrant. ‘Er is geen sprake van een toekomstig conflict met Rusland, we zitten er al in,’ meldt oud-hoofd AIVD Rob Bertholee in diezelfde krant en op NPO Radio1.
En de directeur-generaal van de MIVD, Peter Reesink, meldde op 30 september in een technische briefing aan de Tweede Kamer dat de hybride oorlog die de Russen voeren aan het escaleren is.
Acht maanden geleden, in zijn laatste publicatie over de oorlog in Oekraïne, noemde de AIVD de situatie nog ‘Tussen oorlog en vrede’. Twee maanden later, in april 2026, gaat de MIVD in het laatste jaarverslag al een stapje verder: ‘Daarbij stellen de AIVD en de MIVD dat Rusland zich voorbereidt op een langdurige confrontatie met Europa.’
Minister van Defensie, Dylan Yeşilgöz, ging kort geleden nog een verder en noemde Rusland onze vijand.

Ook voor China worden we dagelijks gewaarschuwd. China bouwt aan een nieuwe wereldorde en doet er alles aan om de positie van grootmacht te versterken. China past daartoe een ‘whole of government’- en ‘whole of society’- benadering toe. Dat betekent dat alle onderdelen van de samenleving – van individuen tot bedrijven en organisaties –, kunnen worden ingezet door de Chinese overheid voor bijvoorbeeld inlichtingenactiviteiten. Elke Chinees is wettelijk verplicht om hieraan mee werken.
Ook in het cyberdomein zijn waarschuwingen voor China aan de orde van de dag. Afgelopen week waarschuwden de AIVD en MIVD voor een toename van Chinese aanvallen via edge services, apparaten die organisaties gebruiken om met het internet te verbinden

Wet bescherming nationale veiligheid (Wbnv)

De AIVD en MIVD geven natuurlijk al lang prioriteit aan Rusland en China, maar nu dus echt een tandje meer. Of zoals Rowin Jansen en Bart Jacobs (Radboud Universiteit Nijmegen) schrijven in hun bijdrage aan de internetconsultatie van het wetsvoorstel: ‘de handschoenen gaan uit’. In de memorie van toelichting van de Wbnv schrijft de regering dat ‘de verschillen tussen dreigingen en soorten actoren kunnen vragen om verschillende manieren van onderzoek doen’. Het doel is de wendbaarheid, slagkracht en flexibiliteit hiermee te verbeteren, tegen de eerdergenoemde dreigingen (vaak buitenlandse – militaire en hybride – dreigingen).

Het opponentenregime in de wet zou gaan gelden voor die actoren ‘waarbij er geen twijfel bestaat dat het noodzakelijk is dat de diensten er onderzoek naar doen en waarbij de inzet van een groot deel van de (bijzondere) bevoegdheden evenredig kan worden geacht gezien de aard van de dreiging die van deze actoren uit gaat’.
Nu is er in de huidige praktijk geen enkele twijfel dat de diensten onderzoek doen naar landen als Rusland, China en Iran. De verandering is dus dat uit het gehele pallet van bevoegdheden geput kan gaan worden. De afdeling toetsing kijkt eenmalig of een organisatie moet worden gezien als een ‘evidente opponent’ en toetst vervolgens niet de inzet van de bevoegdheden op de personen verbonden aan die organisatie. De afdeling toezicht houdt wel doorlopend bindend toezicht op het verbinden van die personen aan een organisatie. Zie hiervoor het uitgebreide artikel ‘Het opponentenregime in de Wbnv’ of het kader in dit artikel.

Paraat

Zeker met de militaire dreiging op slechts één dag autorijden van ons verwijderd en met binnen de Europese grenzen sabotage en hybride acties, is het meer dan logisch dat de MIVD en de AIVD paraat moet staan. De MIVD zal meer en sneller de krijgsmacht van inlichtingen moeten kunnen voorzien, en samen met de AIVD eventueel zelf activiteiten van de Russen in cyberspace verstoren. De AIVD zal zich vooral op de interne veiligheid richten, maar zeker de buitenlandtak zal Rusland als hoofdprioriteit hebben. Ook in het binnenland zal ruimschoots aandacht zijn voor de toenemende hybride acties. Gezamenlijk onderhouden de diensten een zogenaamd Ruslandhuis, waarin ze inlichtingen analyseren.

Defensie-achtergrond

Dat het opponentenregime en de Wbnv een duidelijke Defensie-achtergrond hebben bleek al eerder uit mijn eigen analyse over het op handen zijnde wetsvoorstel van deze zomer.

De wet krijgt een ‘militairder’ aangezicht en dat is logisch, zeggen ook Rowin Jansen (universitair docent Nationale veiligheidsrecht aan de Radboud Universiteit) en Peter de Werd (universitair hoofddocent inlichtingen en veiligheid bij de Nederlandse Defensie Academie). ‘De geopolitieke en veiligheidssituatie verandert, de dreigingen tegen de nationale veiligheid zijn toegenomen en duidelijker zichtbaar, maar  vanuit inlichtingenperspectief is de Koude Oorlog nooit geëindigd,’ aldus Peter de Werd. Ook Rowin Jansen ziet die massieve dreigingen. ‘Het is begrijpelijk waar de wens voor een apart opponentenregime vandaan komt. Hoe dit regime precies ingevoerd wordt, blijft natuurlijk een politieke keuze.’

Door eenmalig voor een jaar bijna alle bijzondere bevoegdheden toe te staan binnen dit opponentenregime tegen aangewezen organisaties moet de wendbaarheid en snelheid (en daarmee de slagkracht) van de diensten flink toenemen. Het scheelt om te beginnen enorm veel ‘administratief’ werk. In het kort: nu volgt iedere drie maanden voor iedere bevoegdheid die bij een organisatie wordt ingezet een toetsing. Dit aspect gaat in rook op.

Een blik op de te toetsen aantallen zou volgens Rowin Jansen resulteren in de mogelijkheid dat het opponentenregime zou gaan gelden voor ongeveer om 60 tot 70 procent van de inzetten van bevoegdheden bij de AIVD en 80 tot 90 procent van die bij de MIVD. ‘Het opponentenregime zou daarmee geen uitzonderingsregime, maar het dominante regime in deze wet zijn,’ merkt Jansen op. ‘Het betreft vaak herhalingsverzoeken van langdurige operaties,’ aldus Jansen. Dit zijn verzoeken voor de inzet van bevoegdheden, die dus van langere duur zijn dan de drie maanden toestemming. Denk dan dus vooral aan langdurige operaties tegen Rusland en China.
Zo’n nieuw opponentenregime kan goed helpen in deze dreigende situatie, denkt Peter de Werd. ‘Want dat opponentenregime gaat het echt eenvoudiger maken om inlichtingen te verzamelen over de werkelijke intenties van landen als Rusland en China. Het vereist ook dat we slagvaardig en flexibel kunnen zijn. In de praktijk is er grote behoefte om de administratieve lasten in deze dossiers omlaag te brengen.’

Uiteindelijk zou dat best om relevante hoeveelheden gaan. Het TIB-jaarverslag meldt over 2025 precies 4615 aanvragen voor de inzet van een bijzondere bevoegdheid. Daarmee is een flink stijgende lijn zichtbaar: in 2023 waren dat er 3883, in 2019 waren het er 2320, een verdubbeling in zes jaar tijd.
Opmerkelijk genoeg vindt de grootste stijging plaats bij de AIVD, in 2023 22 procent, in 2023 15,5 procent en afgelopen jaar 4,8 procent. Bij de MIVD steeg alleen in 2023 het aantal – ook met 15,5 procent –, in 2023 daalde het met 5 procent en afgelopen jaar met 3,3 procent.

Hoe dat er in de praktijk uitziet, uitgaande van de percentages die Rowin Jansen noemt, levert een interessant beeld op. Neem bijvoorbeeld 2025, met 4615 aanvragen bij de TIB voor de inzet van bijzondere bevoegdheden. De TIB zou onder het opponentenregime (zeg gemiddeld 80 procent) veel minder te toetsen krijgen: 923  aanvragen zouden overblijven van de 4615. Het voordeel voor de AIVD zou enorm groot zijn, kijk bijvoorbeeld naar de taps. Als bij de AIVD maar 30 procent hoeft te worden getoetst, blijven er 430 (30 procent) van de 1434 over. Dus ja, op basis van deze cijfers zal de administratieve last van de diensten onder het opponentenregime enorm dalen en daarmee de slagkracht vergroten.

Meerdere kanten

De slagkracht zou dus flink kunnen worden vergroot omdat veel van die administratie rondom de toetsingen als sneeuw voor de zon verdwijnt. Maar niet helemaal natuurlijk, het opponentenregime wordt geen carte blanche om willekeurig welke organisatie en daaraan verbonden persoon onder dat regime te plaatsen.
Er gelden voorwaarden en procedures, zie in detail weer het vorige artikel, maar voor hier is het van belang hoe het begrip ‘offensieve organisatie’ wordt ingevuld ten aanzien van de personen die daaraan worden verbonden. Dat is van belang voor de reikwijdte van het opponentenregime.

Een evidente opponentenorganisatie

Hoewel uit de memorie van toelichting overduidelijk blijkt dat het opponentenregime zich richt tegen Rusland en China (voorlopig dan), is het aanwijzen van hele landen niet aan de orde, aldus de regering. Logisch want dan zou in principe iedere Russische of Chinese burger onder dit opponentenregime kunnen komen te vallen. Het aanwijzen op persoonsniveau zou weer te beperkt zijn, zo schrijft de regering. Ook voorstelbaar, er zouden ellenlange lijsten nodig zijn.

Dus, althans zo is het wetsvoorstel nu ingericht, de aanwijzing kan gaan gelden voor ‘een organisatie die toebehoort aan een land dat doelen nastreeft of activiteiten verricht gericht tegen Nederland of Nederlandse belangen, of waarvan aannemelijk is dat die in opdracht van dat land handelt’.

Kenmerken organisaties

Maar wat kan dan worden gezien als een ‘organisatie’, het belangrijkste begrip in deze regeling?

We kunnen er natuurlijk zelf van alles bij bedenken. Van een formele postduivenvereniging met officiële leden, tot een clubje havanna’s rokende mannen,  dat dagelijks, informeel, een Cubaans sigaartje rookt. Van een samenwerkingsverband met een duurzaam karakter tot een club met een gemeenschappelijke doelstelling, waarvan die doelstelling kenbaar is voor de leden van de organisatie. De tijdsduur kan beperkt zijn, maar ook tot in de eeuwigheid gelden.

In de nieuwe wet zijn de voorwaarden om als organisatie binnen het opponentenregime aangewezen te worden als volgt: een organisatie behoort toe aan het offensieve land, of handelt in opdracht van dat land. Bovendien moet de organisatie erop gericht zijn bij te dragen aan de verwezenlijking van de doelen of activiteiten van dat offensieve land. Die Russische postduivenvereniging valt dus af, behalve als ze geheime boodschappen overbrengen natuurlijk. Daarnaast moet de bijdrage die de organisatie hieraan levert de uitoefening van bijzondere bevoegdheden jegens de organisatie rechtvaardigen. Dat is al iets lastiger, want stel die postduivenvereniging doet noodgedwongen af en toe een opdracht voor de FSB (de Russische geheime dienst), wanneer is die bijdrage dan voldoende om toch in het opponentenregime terecht te komen? Daarnaast is er ook een hele lijst van terroristische organisaties die met een wettelijke aanwijzing onder het opponentenregime komt te vallen, maar daarover volgt komende tijd meer.
Als het om (para)militaire organisaties gaat, vallen de volgende ‘organisaties’ eronder: a. een krijgsmacht; b. een ministerie van Defensie; c. een militaire inlichtingen- of veiligheidsdienst; d. een organisatie die wezenlijke werkzaamheden verricht voor de ontwikkeling, vervaardiging, opslag, verwerving, proliferatie of verplaatsing van militaire middelen of de voorbereiding daarvan; of een samenwerkingsverband van de onder a. tot en met d. bedoelde organisaties. Een militaire organisatie kan ook een paramilitaire organisatie of groepering zijn die in staat is duurzame gewapende strijd te leveren.

Voorbeelden die genoemd worden in de memorie van toelichting zijn onder andere een buitenlandse inlichtingendienst, hackerscollectieven, maar ook lossere samenwerkingsverbanden, zoals bijvoorbeeld een groep instellingen en/of commerciële partijen die gezamenlijk bijdragen aan het militaire voortzettingsvermogen van een staat.

Aanpassing voor MIVD eenvoudiger dan voor AIVD

In die zin wordt het voor de MIVD eenvoudiger te werken met een nieuw opponentenregime, dan voor de AIVD. Ook hoeft de MIVD bij de aanwijzing van militairen opponenten geen noodzakelijkheid of proportionaliteit te omschrijven, want, zo schrijft de regering ‘het doel van een militaire organisatie is om het voortzettingsvermogen en de mogelijkheid tot het voeren van (gewapende) strijd van de betreffende actor te vergroten’.
De AIVD zal dus vaker de noodzaak en proportionaliteit moeten omschrijven bij het aanwijzen van een organisatie binnen het opponentenbeleid. Zeker met de ‘whole of society approach’ van China wordt dat nog een uitdaging. Moeten organisaties zoals het China General Technology Research Institute, de Chinese Association of Life-Sciences in the Netherlands, de Dutch Startup Bootcamp Shanghai, de Holland High Tech China Center of de volledige Association of Chinese Scholars and Students in The Netherlands op de opponentenlijst? Wanneer wordt een organisatie echt bij de evidente opponent gerekend? De organisatie moet erop gericht zijn bij te dragen aan de verwezenlijking van de doelen of activiteiten van de offensieve opponent, maar hoe substantieel die bijdrage zal moeten zijn, wordt niet duidelijk aangegeven.

Opponenten van vlees en bloed

Het aanwijzen van de organisatie is in deze vorm uiteindelijk een middel om de bijzondere bevoegdheden tegen personen en de door die organisatie in gebruik zijnde digitale middelen, in te kunnen zetten. Met dit in gedachten even terug naar de postduivenvereniging. De MIVD/AIVD hebben geconstateerd dat er geheime berichten van de FSB worden overgebracht door postduiven van deze vereniging, dus die mag op de opponentenlijst. De volgende stap is identificeren welke van de leden bij de activiteiten betrokken zijn en welke laptops ze eventueel gebruiken. Dan mogen tegen die personen en die laptops een jaar lang bijzonder bevoegdheden worden ingezet.

Net als bij deze postduivenvereniging (mits hun administratie toegankelijk en op orde is) zal in een heleboel gevallen ook duidelijk kunnen zijn welke personen tot een bepaalde organisatie behoren. Zeker bij de officiële militaire opponenten in dienst van de krijgsmacht zal snel duidelijk zijn wie daartoe behoren. Ook bij ministeries en andere staatsorganisaties zullen personeelsleden eenvoudig gekoppeld kunnen worden aan andere organisaties. Een belangrijk element blijft dus de toegang tot de administratie.

Maar, zo schrijft de regering, het koppelen van individuen aan een organisatie zal van geval tot geval verschillen, afhankelijk van de aard van de organisatie, de aard van het onderzoek en hoe ver het onderzoek gevorderd is. Bij een organisatie met een openbare lijst van medewerkers verloopt dit proces eenvoudiger dan bij een informeel samenwerkingsverband dat versleuteld communiceert. En er is een grote grijze zone, bijvoorbeeld als een persoon werkzaamheden verricht voor de organisatie die onderzocht wordt maar feitelijk in dienst is van een andere organisatie, zoals een koerier. Of bij een situatie waarin medewerkers van een kennisinstelling geen weet hebben van de banden tussen die kennisinstelling en een krijgsmacht. Enorm divers, diffuus en onduidelijk kan het zijn, schrijft de regering hierover zelf.

Controle op de banden met organisaties

Deels is dit werk natuurlijk het inlichtingenwerk dat de AIVD en MIVD dagelijks uitvoeren. Ook als we nu naar de inzet van bijzondere bevoegdheden onder de Wiv kijken dan wordt het begrip organisatie veelvuldig gebruikt. En ook daar moeten leden en laptops aan gekoppeld worden.

Onder de Wiv 2001 constateerde de CTIVD (rapport nr. 40) dat de AIVD in toenemende mate gebruik maakte van organisatielasten. Dit zijn de verzoeken om een bijzondere bevoegdheid tegen een organisatie (en de daaraan verbonden personen) in te mogen zetten. Later onder de Wiv 2017, in 2020, constateerde de TIB (jaarverslag 2021) dat ‘organisatieverzoeken van beide diensten in reikwijdte en in omvang van de verzochte inzet van bevoegdheden waren toegenomen’. Bij de dagelijkse inzet wordt het begrip organisatie dus al veelvuldig toegepast. De regering schrijft dan ook: ‘het begrip organisatie wordt voor de uitvoering van de opponenten-toestemmingsprocedure hetzelfde uitgelegd als in de huidige werkwijze op grond van de Wiv 2017’.

En hoewel personen op uiteenlopende manieren aan een organisatie gekoppeld kunnen worden, gaat de regering wel uit van bepaalde aanknopingspunten zoals dienstverband, het uitvoeren van activiteiten onder aansturing van de desbetreffende organisatie, als aannemelijk kan worden geacht dat de betreffende persoon als onderdeel van de organisatie kan worden gezien (bijvoorbeeld een sleutelrol heeft), en geautomatiseerde werken kunnen worden gekoppeld wanneer die in gebruik zijn bij de organisatie. Soms (bijvoorbeeld in het cyberdomein) kan een bepaalde modus operandi voldoende zijn om iemand te koppelen aan de organisatie. Als slot op de deur komt er bindend toezicht op het verbinden van personen aan organisaties. En daarnaast meldt de regering: ‘hierbij dient te worden aangemerkt dat het verbinden van personen aan organisaties onder de Wiv 2017 al goed functioneert en de verwachting is dat dit ook na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zo blijft’.

De TIB/CTIVD zeggen hierover dat “hoewel het systeem onder de Wiv 2017 werkbaar is voor gerichte onderzoeken, zijn we niet positief over het zonder aanvullende en frequente ex ante toetsing doortrekken van dezelfde werkwijze naar het opponentenregime”.

DE TIB/CTIVD stelt dan ook dat in het wetsvoorstel daarom slechts zeer beperkt met hetzelfde stelsel wordt gewerkt, want de ex ante toets op noodzakelijkheid, proportionaliteit, subsidiariteit en gerichtheid komt niet meer ter sprake gedurende een jaar na de start. ‘Indien een organisatie onder het evidente tegenstanderregime valt, wordt aangenomen dat iedereen binnen de organisatie ‘fair game’ is. Er wordt in dit wetsvoorstel geen verschil gemaakt tussen de schoonmaker van het gebouw en de leider van de organisatie’ , aldus de TIB/CTIVD.

Beoordelingskader

Nog even terug naar het jaarverslag 2021 van de TIB, waarin de commissie opmerkte dat de verzoeken in reikwijdte en in omvang betreffende organisaties toenamen. Want de TIB had gesignaleerd ‘dat vaker onduidelijk was wie onder welke omstandigheden als lid van de organisatie kon worden aangemerkt’.
Het was de aanleiding voor de TIB/CTIVD om een beoordelingskader uit te werken en dat kwam er in december 2021. Daarin wordt beschreven welke vereisten de toezichthouders stellen aan een organisatiebeschrijving. Ook wordt beschreven wat de toezichthouders verwachten ten aanzien van een beschrijving van de reikwijdte van een verzoek. Het beoordelingskader is voorzien van diverse voorbeelden van reeds beoordeelde verzoeken.

Hoe die controle werkt? Ook dat komt aan bod in het jaarverslag 2021 van de TIB.
In dat jaar heeft de TIB 13 gevallen als onrechtmatig beoordeeld, omdat er problemen waren met de omschrijving en afbakening van een organisatie. ‘In een aantal gevallen was volstrekt onduidelijk wie op welk moment kon worden bijgeschreven. Dat zou ertoe kunnen leiden dat mensen die zich van geen kwaad bewust zijn, zonder toets vooraf door de diensten getapt of gehackt zouden kunnen worden,’ aldus de TIB. ‘Ook is het voorgekomen dat de reikwijdte dusdanig ruim was gedefinieerd dat personen die evident niet konden bijdragen aan de beantwoording van de onderzoeksvragen toch konden worden bijgeschreven. Met andere woorden, op papier zouden bevoegdheden ingezet kunnen worden op personen zonder dat daar een noodzaak toe was,’ zo meldt de TIB.

Een grofmazig instrument

Wel is duidelijk dat het karakter van de aan te wijzen organisaties binnen het opponentenregime duidelijk offensief van karakter zal moeten zijn: de organisatie is erop gericht bij te dragen aan de verwezenlijking van de doelen of activiteiten van dat offensieve land. Maar toch, zo schrijft de TIB/CTIVD in antwoord op vragen: ‘Een heroverweging van de invoering van het opponentenregime zou op zijn plaats zijn. De “opponenten-toestemmingsprocedure” is een grofmazig instrument dat geen recht doet aan de nuances die een noodzakelijkheids- en proportionaliteitstoets bij de inzet van bevoegdheden vraagt.’

Met deze kwalificatie en met veel zorgen over verschillende onderdelen van het opponentenregime stellen de Toetsingscommissie inzet bevoegdheden (TIB) en de Commissie van Toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (CTIVD) dat we niet uit het oog moeten verliezen wat we juist willen beschermen: niet alleen de nationale veiligheid, maar ook onze democratische rechtsstaat. Het gebrek aan kaders wanneer iemand gelieerd kan worden aan een organisatie onder het opponentenregime noemen de TIB en CTIVD zorgelijk. ‘Als er geen duidelijke kaders zijn hoe personen gelieerd kunnen worden aan een organisatie, is het einde zoek,’ aldus de TIB en CTIVD. De TIB/CTIVD maken zich zorgen over hoe het begrip organisatie wordt gedefinieerd in het opponentenregime. In de huidige formulering in het wetsvoorstel is de groep van organisaties waarvoor het regime kan gaan gelden zeer ruim geformuleerd. Dit geldt met met name voor ‘organisaties van landen die doelen nastreven of activiteiten verrichten gericht tegen Nederland of de Nederlandse belangen’ en ‘paramilitaire organisaties of groeperingen, die gelijk gesteld kunnen worden aan in de wet genoemde militaire organisaties, die in staat zijn duurzame gewapende strijd te leveren’. Het gaat dan om een niet helder afgebakende doelgroep en mogelijk zeer brede invulling van deze definitie, aldus de TIB/CTIVD. De hele reactie van de TIB/CTIVD kunt u hier lezen.

Internetconsulatie: hoe reageert het veld?

NJCM

Ook het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten noemt de omschrijving van ‘evidente’ opponenten niet waterdicht. Zo vindt het NJCM de categorie van organisaties waarvan het aannemelijk is dat ze in opdracht handelen van een land met offensieve activiteiten zeer ruim. Er dreigt volgens het NJCM een glijdende schaal in de kwalificatie van een organisatie die ‘wezenlijke werkzaamheden verricht voor de ontwikkeling, vervaardiging, opslag, verwerving, proliferatie of verplaatsing van militaire middelen of de voorbereiding daarvan’ als militaire organisatie.

Peter Koop

Peter Koop (auteur van het onderzoeksweblog Electrospaces.net en parttime onderzoeker aan de iHub van de Radboud Universiteit) wijst er ook op dat de reikwijdte van deze organisaties ver kan gaan. ‘Volgens de memorie [van toelichting] kan dit ook mensen omvatten die zelf niet weten dat zij voor een dergelijke organisatie werken, bijvoorbeeld als koerier. Dit betekent dat ook Nederlandse burgers onder het opponentenregime terecht kunnen komen en er met minder zware waarborgen bijzondere bevoegdheden tegen hen kunnen worden ingezet,’ aldus Koop.

CvdRM

Het College van de Rechten van de Mens denkt ‘dat naar verwachting het leeuwendeel van de toekomstige inzet van  bevoegdheden  van de diensten onder dit opponentenregime zal vallen’. Tegelijkertijd is het CvdRM er niet van overtuigd dat deze regeling voldoende mensenrechtelijke waarborgen biedt. De kritiek van het CvdRM spitst zich daarbij toe op het aanwijzen van organisaties en op de criteria van het liëren van personen aan organisaties in het algemeen. Het CvdRM stelt voor om de lichtere term ‘aannemelijk’ in de wet te vervangen door de in de memorie van toelichting gebruikte term ‘evident’. Ook wijst het CvdRM erop dat het verbinden van personen op ruime gronden plaats kan vinden door slechts ‘een toereikende beschrijving van betrokkenheid’. ‘Gevolg kan zijn dat personen waarvan de betrokkenheid bij een evident vijandige organisatie twijfelachtig of gering is kunnen worden onderworpen aan bevoegdhedeninzet zonder dat het CTT hier een negatief bindend oordeel over kan vellen,’ aldus het CvdRM. Het College beveelt aan de criteria voor liëring expliciet aan te scherpen.
Daarnaast vindt het CvdRM dat het opponentenregime door het afschalen van het toetsen vooraf, vraagt om het intensiveren van het toezicht op de uitvoering. Volgens het College is dit noodzakelijke compensatie op grond van EHRM-jurisprudentie (Europees Hof van de Rechten van de Mens). Dit vraagt om meer capaciteit en armslag bij het CTT, aldus het College.

Nederlandse Orde van Advocaten

De Nederlands Orde van Advocaten noemt het meest in het oog lopend probleem van de opponentenregeling welke natuurlijke personen behoren tot de aangewezen ‘evidente opponent’. De NOvA noemt de omschrijving van dergelijke ‘toebehorende’ natuurlijke personen wel erg ruim en vraagt zich af of de duiding wel in overeenstemming is met Europeesrechtelijke verplichtingen, nu het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inmiddels meermalen heeft uitgemaakt dat het gebruik van een bepaalde (versleutelings)techniek onvoldoende is om natuurlijke personen tot deelnemers van een staatsgevaarlijke organisatie aan te merken.

Whole of society-approach

In antwoorden op extra vragen die ik het TIB/CTIVD stelde, maken zij zich zorgen om deze ontwikkeling. Zij zien in het wetsvoorstel dat de noodzaak om een aantal bijzondere bevoegdheden op een persoon in te zetten al wordt geacht aanwezig te zijn zodra die persoon op enige wijze verbonden is aan een aangewezen organisatie. Het wetsvoorstel maakt geen onderscheid binnen een organisatie. ‘Het maakt daarbij geen verschil op welke manier die persoon verbonden is of welke functie de persoon binnen de organisatie bekleedt. Er wordt in dit wetsvoorstel geen verschil gemaakt tussen de leider van de organisatie en iemand die de lampen vervangt in het kantoor,’ aldus de TIB/CTIVD.

De ‘whole of society’-approach kan er bovendien voor zorgen dat een groot deel van de inwoners van een land, of personen behorend tot de diaspora van dat land, onder de werking van het opponentenregime komen te vallen. ‘Dit betekent dat het niet uitgesloten is dat bijzondere bevoegdheden op jou kunnen worden ingezet, simpelweg omdat je een burger bent van een land waar de organisatie onder valt of dat je daarmee nauwe banden hebt,’ aldus de TIB/CTIVD

Ex-ante toetsing

De TIB/CTIVD hebben ook over de aanwijzing van de evidente opponentenorganisaties zorgen. Het nieuwe CTT kan slechts ex-ante (vooraf) toetsen aan de voorwaarden die de wet stelt. En, zo stelt de TIB/CTIVD, ‘aangezien het wetsvoorstel ruim is geformuleerd, moet de CTT al snel concluderen dat een aanwijzing aan de wettelijke eisen voldoet’. Zo kan de CTT niet afwegen of de aanwijzing van een organisatie ook noodzakelijk, proportioneel en subsidiair is. “Door deze ruime definitie en de voorgestelde procedure van aanwijzing van een organisatie dreigt de individuele beoordeling van de concrete en actuele dreiging voor de Nederlandse nationale veiligheid naar de achtergrond te verdwijnen, terwijl juist een onafhankelijke voorafgaande beoordeling per geval noodzakelijk is”, aldus de TIB/CTIVD.

In het opponentenregime komt ook een ruime mogelijk om te werken met een algemene onderbouwing voor meerdere organisaties en de aanwijzingen samen te voegen. ‘De minimale waarborgen die nog gelden, waaronder het toetsen van beide ministers, wordt nog meer afgezwakt als volstaan kan worden met een algemene onderbouwing van een organisatie waarop dat regime van toepassing is,’ zegt de TIB/CTIVD.

Geen vrijbrief

Al met al nog flink wat haken en ogen aan dit opponentenregime, al zijn er zeker ook positieve geluiden te horen. Peter de Werd zegt bijvoorbeeld dat het regime echt wel duidelijk bedoeld is als een flexibel instrument tegen evidente (militaire) opponenten en dreigingen richting Nederland en de Nederlandse belangen. ‘De aanwijzing van organisaties vindt plaats onder ministeriële verantwoordelijkheid en wordt vooraf bindend getoetst door het CTT, en op liëring van personen wordt door de afdeling toezicht bindend toezicht gehouden,’ zo merkt De Werd op. ‘Het opponentenregime vormt geenszins een vrijbrief voor diensten.’
Daarnaast legt de regering uit dat dat het evidente of militaire karakter juist een lichtere toetsingslast rechtvaardigt, zegt De Werd. ‘In specifieke gevallen zullen de administratieve lasten effectief kunnen worden teruggedrongen en hieraan is in de praktijk grote behoefte.’ En bovendien worden sommige zwaardere bevoegdheden zoals bulkinterceptie uitgezonderd van dit opponentenregime, aldus De Werd. Uiteindelijk gaat het wel om een evenwichtige balans, waarover De Werd ook nog bepaalde voorstellen doet. Daarover later meer.

Balans

Over de geschiktheid en reikwijdte van het voorgestelde opponentenregime lopen de visies duidelijk uiteen. De sterke wens om wendbaarder, slagvaardiger en flexibeler te zijn voor de diensten heeft toch wel een kwetsbaar voorstel opgeleverd. In het wetsvoorstel wordt de oplossing dus heel erg gezocht in het opponentenregime dat toch voor een groot gedeelte in het buitenland zal worden toegepast. Is het niet slimmer dan om juist daar het onderscheid te maken?

Het feit dat we in Nederland een inlichtingenwet hebben die zowel voor binnenland als voor buitenland, als voor civiel als voor militaire doelen geldt zorgt ervoor dat zo’n wetsvoorstel dan ook wringt, stelt Rowin Jansen. ‘Juridische onderscheid maken voor het binnenland, het buitenland, civiel en militair in één wet is zeer ingewikkeld. Gevolg is dat alles nu ‘gedwongen’ bij elkaar in één wet zit, in hetzelfde jasje.’ In veel andere lande is er wel onderscheid, in ieder geval tussen binnen- en buitenland. ‘Het is lastig, maar je zou serieus moeten kijken of het opsplitsen in meerdere aparte wetten deze gedwongen situatie niet kan ontvlechten,’ aldus Rowin Jansen.
De regering heeft daar niet voor gekozen met het wetsvoorstel Wbnv, en soms is het ook fluïde waar een dreiging vandaan komt, zegt Rowin Jansen. ‘Als Russische hackers via een server in Nederland een hackoperatie opzetten, dan is er duidelijk een fluïde overgang tussen binnen- en buitenland, dus dat blijft ingewikkeld.’

Professor Paul Ducheine (senior research fellow Amsterdam Centre for International Law ) zegt in zijn internetconsultatie hier onder andere over dat er wel degelijk onderscheid gemaakt kan worden tussen targets in Nederland en in het buitenland. ‘Een “target” buiten Nederland, of buiten de EU of EVRM-verdragsruimte, bevindt zich in een andere positie ten opzichte van Nederlandse overheidsorganen dan een ingezetene van Nederland,’ aldus Ducheine. ‘Deze verschillen hebben invloed op de afwegingen van bijvoorbeeld proportionaliteit. Immers, als er geen (of slechts een beperkte) mensenrechtelijke verplichting geldt, is een inperking ervan immers ook niet (of slechts beperkt) aan de orde.’ Dus, zo stelt Ducheine, een persoon (een ‘target’) – bijvoorbeeld een (militaire) opponent – die zich buiten de Nederlandse jurisdictie bevindt, profiteert wellicht van een onterecht hoge mate van bescherming vanwege veronderstelde Nederlandse mensenrechtenverplichtingen.

De slagkracht al gewonnen?

Bovendien zitten er in het wetsvoorstel al flink wat andere onderdelen die de wendbaarheid en slagkracht zullen verbeteren. Maakt dat een apart opponentenregime wel noodzakelijk?

Toestemming op onderwerp

Een eerste belangrijke wijziging is het voorstel om de verzoeken op de inzet van bijzondere bevoegdheden (toestemmingsverzoeken) voortaan niet alleen aan een persoon of organisatie te koppelen, maar ook aan een onderwerp.
Hoe zou dat eruitzien? Nu gaat het als volgt: als een team dat zich bezighoudt met het onderwerp antimilitarisme ziet dat actieve personen mogelijk blokkades willen gaan organiseren, vraagt het toestemming om deze personen te mogen tappen. Een aantal daarvan blijkt ook te horen bij Onkruit vergaat niet, dus (met voldoende aanwijzing en motivatie) vraagt het team om de hele organisatie af te mogen tappen. Iedereen die verbonden is aan Onkruit vergaat niet mag vervolgens getapt worden. Zo werkt het nu.
In het wetsvoorstel Wbnv mag er dus ook op onderwerp een verzoek worden ingediend. Dus stel, er is in toenemende mate sprake van spoorblokkades door middel van buizen, dan kan de AIVD op dat onderwerp een bevoegdheid tot tappen vragen. Het kan namelijk gebeuren dat de achtergrond van het onderwerp zo vaag is, dat zo’n blokkade uit meerdere hoeken kan komen. Het verruimt de mogelijkheid om meerdere organisaties en de daaraan verbonden personen af te tappen, zij het dat de plicht blijft bestaan dat voldoende te motiveren.

Van drie naar zes maanden

Een ander in het oog springend voorstel is om de termijn van de inzet bijzondere bevoegdheden te verlengen van drie naar zes maanden. Neem weer bovenstaand voorbeeld. Nu mag de AIVD/MIVD de antimilitaristische organisatie Onkruit vergaat niet en de daaraan verbonden leden drie maanden tappen (na toestemming en toetsing door de TIB). In het wetsvoorstel wordt voorgesteld dat te verlengen naar zes maanden. Daarnaast kan het dan dus ook op onderwerp. Voor bulkinterceptie blijft de termijn overigens een jaar, dat geldt momenteel ook al.
Het hoofdargument dat de regering in de toelichting geeft is dat de driemaandelijkse toestemming en verlenging onvoldoende wendbaarheid en slagkracht geeft. ‘Dit leidt er in de praktijk toe dat er veelvuldig herhaalverzoeken worden geschreven voor operaties die nog steeds lopen en waarbij de onderbouwing van de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit van de inzet van bevoegdheden niet wezenlijk verandert.’ De toegenomen dreigingen, gebieden van onderzoek en het aantal lasten, betekenen bovendien dat er steeds meer capaciteit nodig is om verzoeken en herhaalverzoeken te schrijven.

Bredere toepassing van de bijzondere bevoegdheden

Ook worden tal van zaken uit de inzet van bijzondere bevoegdheden veralgemeniseerd, waardoor er geen toetsing door het College Toetsing en Toezicht, het CTT zal plaatsvinden. Het gaat dan om de toegang tot plaatsen, het gebruik van technische hulpmiddelen en het gebruik van een aangenomen identiteit of hoedanigheid. Het worden hiermee bevoegdheden die te allen tijde ingezet kunnen worden. Hetzelfde zal ook gaan gelden voor de bevoegdheid om kortstondig te observeren. Daarnaast komt er minder toetsing bijvoorbeeld bij hacken. Sowieso wordt toetsing vooraf door het CTT in aanzienlijk minder situaties voorgeschreven dan nu in de Wiv 2017 en de Tijdelijke wet het geval is.

Ook wordt in het wetsvoorstel de vereiste dat de uitoefening van een bevoegdheid zo gericht mogelijk dient te zijn niet meer expliciet opgenomen. De reden van dit voorstel is dat in de praktijk de open norm van deze aanvullende vereiste voor de inzet van een bevoegdheid, heeft geleid tot onduidelijkheid en vertraging bij de inzet van een bevoegdheid. Het speelde vooral een rol bij de verzameling van bulkgegevens, die met verschillende bevoegdheden kunnen worden ingewonnen.

Welk effect heeft administratieve verlichting?

Bovendien komt er een flinke administratieve verlichting in het kader van ex-ante toets door de afdeling toetsing van het CTT. De regering schrijft daarover dat in de praktijk is gebleken dat de invulling van de rechtmatigheidstoets door de TIB ertoe heeft geleid dat de toets zich niet alleen richt op de voorgenomen inzet van de bijzondere bevoegdheid, zoals een telefoontap of het hacken van een server, maar ook hoe daarna gegevens verwerkt worden, de bewaartermijn van die gegevens en of de gegevens gedeeld worden met een buitenlandse dienst.. Dit zijn bij uitstek elementen die onderworpen zijn aan toezicht door de CTIVD. Ook de evaluatiecommissie komt tot deze constatering en acht dit onwenselijk. De voorafgaande rechtmatigheidstoets is naar het oordeel van de regering onder andere door deze toepassingspraktijk te veelomvattend geworden, wat heeft geleid tot zeer omvangrijke, gedetailleerde en diffuse toestemmingsverzoeken en een afname in de effectiviteit en wendbaarheid van de taakuitvoering door de diensten. Dus gaat de toetsing vooraf ook geen ruimte meer laten voor toetsing op het uitvoeringsproces, vooraf zal er dus puur gekeken worden naar de rechtmatigheid van een inzet.

Andere voorgestelde maatregelen die de wendbaarheid en slagkracht zullen verhogen, zijn onder andere de (onder)mandatering. Op een lager niveau in de diensten kunnen besluiten worden genomen waardoor de administratieve lasten zullen afnemen. De ministeriële verantwoordelijk blijft volgens de toelichting wel bestaan. ‘Dit doet niets af aan de ministeriële verantwoordelijkheid van de betrokken ministers voor de genomen besluiten: zij beslissen voor welke besluitvorming zij mandaat verlenen, de besluiten in mandaat worden in hun naam genomen en zij blijven onveranderd politiek verantwoordelijk voor de besluiten.’

Ook de notificatieplicht, die inhoudt dat personen tegen wie bijzondere bevoegdheden zijn ingezet na vijf jaar ‘genotificeerd’ worden van die inzet (er wordt dan een brief gestuurd over het feit dat je bijvoorbeeld getapt bent), krijgt meer mogelijkheden tot langer uitstel. Niet langer ieder jaar (na die vijf jaar) moet bekeken worden of iemand op de hoogte kan worden gebracht, maar pas als de algemene weigergronden voor openbaarmaking niet langer van toepassing zijn.

compliance en audit

Daarnaast zal de in het wetsvoorstel opgenomen wettelijke verankering van de compliance- en auditfunctie voor het intern toezicht binnen de diensten het CTT werk uit handen nemen. Momenteel is dit beleid er al, maar het wordt nu dus wettelijk vastgelegd.
Wat houdt dit in? Compliance houdt in dat er permanent en systematisch gekeken wordt of de werkzaamheden worden uitgevoerd volgens vastgesteld beleid en processen.
Het interne toezicht is eigenlijk het voorportaal van de afdeling toezicht van het CTT. Het stelt de afdeling toezicht van het CTT als externe toezichthouder in staat de taken en werkzaamheden efficiënt en risicogestuurd in te richten.

De slag gewogen

Al deze voorgenomen maatregelen zullen effect hebben op de wendbaarheid, flexibiliteit en dus slagkracht. Het is moeilijk om de verhouding tussen het opponentenregime en de andere maatregelen te duiden. Hierbij spelen veel factoren een rol waarop we geen zicht hebben, simpelweg omdat veel van de organisatorische elementen geheim zijn.
Peter de Werd doet hiervoor overigens wel een goed voorstel. ‘Je zou de compliance functie van de diensten moeten versterken, zoals in het wetsvoorstel ook wordt voorgesteld.  Los daarvan kun je de auditfunctie versterken bijvoorbeeld door het instellen van een inspecteur-generaal. Deze zou verantwoordelijk moeten zijn voor de auditfunctie, met daarbij volledige toegang tot alle plaatsen, medewerkers, systemen en informatie. En de inspecteur-generaal zou geen substituut van het CTT moeten worden, maar aanvullend moeten werken.’ Bovendien, zo stelt De Werd, is het van belang dat zo’n inspecteur-generaal onafhankelijke publieke rapportages uitbrengt. ‘Naast het externe juridische toezicht creëer je hiermee ook toezicht op het gehele functioneren van de diensten; dicht op de werkvloer en laagdrempeliger te benaderen.,’ aldus De Werd. In de Verenigde Staten en sommige andere landen kent men het model van onafhankelijke inspecteurs-generaal (IG’s) die intern toezicht houden op de verschillende inlichtingendiensten, alsook de inlichtingengemeenschap als geheel. Het is verre van perfect, aldus De Werd, maar kan zeker dienen als model.

Advies van de Algemene Rekenkamer

Het is interessant om na bovenstaande nog eens te kijken naar een van de adviezen van de Rekenkamer aan de ministers: ‘Indien het verlies aan operationele slagkracht als onwenselijk wordt beschouwd, tref passende maatregelen voor de structurele administratieve lastenverzwaring van de I&V-diensten als gevolg van de implementatie van de Wiv 2017. Stel daarbij als voorwaarde dat de I&V-diensten projectadministraties voeren van de inzet van (extra) middelen voor het realiseren van wetswijzigingen.’
In dit kader is de reactie van beide ministers interessant. Zij stelden ook dat ‘in de praktijk is gebleken dat de in- en uitvoering van de wet meer capaciteit vergt dan verwacht. Dat geldt voor de inzet van personeel en van IT-middelen voor de waarborgen van de wet en de werkwijze met kabelinter¬ceptie. Vooral bij de MIVD moet er een achterstand worden ingelopen op het gebied van IT’

Belofte

En er volgt een belofte, die zeker in het kader van het nieuwe wetsvoorstel van belang is. Er gaat een uitvoeringstoets komen van de Wiv 2017. ‘Het uitgangspunt hierbij is dat de uitkomsten van deze toets worden meegenomen in het traject tot wijziging van de Wiv 2017. De resultaten van deze toets zullen worden geactualiseerd en worden meegestuurd aan het parlement, voor zover dat het operationeel oogpunt ook (volledig) openbaar kan worden gedeeld.’

Kamerleden opgelet

Het is jammer, dat ook na navraag bij het ministerie deze nog niet (deels) openbaar is. De belofte uit september 2023 om ‘bij een wijziging van het wettelijk kader altijd en tijdig een uitvoeringstoets uit te voeren waarbij tenminste aandacht wordt besteed aan de effecten op de regeldruk (administratieve lasten), de budgettaire consequenties daarvan en de gevolgen voor IT en de bedrijfsvoering van de betrokken organisaties’ zou zeker in het kader van noodzaak van het opponentenregime zoals in dit artikel geanalyseerd een bijdrage aan de analyse kunnen leveren.

Interessant voor Kamerleden om eens een vraag over te stellen. Kunnen we de waarborgen voor voldoende toetsing en toezicht in stand houden als er bij wijze van spreken 10 procent extra administratieve krachten worden aangenomen? We borgen dan én slagvaardige diensten én controle. Een vraag die zeker gesteld zal moeten worden.

Een grofmazig instrument, waarvan de invoering heroverwogen moet worden. Met deze kwalificatie en met veel zorgen over verschillende onderdelen van het opponentenregime stellen de Toetingscommissie inzet bevoegdheden (TIB) en de Commissie van Toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (CTIVD) dat we niet uit het oog moeten verliezen wat we juist willen beschermen: onze democratische rechtsstaat. Het gebrek aan kaders wanneer iemand gelieerd kan worden aan een organisatie onder het opponentenregime noemen de TIB en CTIVD zorgelijk. ‘Als er geen duidelijke kaders zijn hoe personen gelieerd kunnen worden aan een organisatie, is het einde zoek,’ aldus de TIB en CTIVD.

Eerder beschreef Aivdwatch al hoe het opponentenregime in het wetsvoorstel Wet bescherming nationale veiligheid eruit komt te zien als de wet in deze vorm wordt aangenomen. In het kort: er komt een apart opponentenregime voor organisaties van vijandige staten en bepaalde terroristische organisaties. Organisaties van landen die doelen nastreven of activiteiten verrichten gericht tegen Nederland of Nederlandse belangen, of waarvan aannemelijk is dat die in opdracht van dat land handelt kunnen op de opponentenlijst terechtkomen. Dat zou de afdeling Toetsing van het nieuw te vormen College van Toetsing en Toezicht (CTT) gaan toetsen. Daarna kunnen zonder toetsing vooraf bijna alle bijzondere bevoegdheden worden ingezet. Op leden van organisaties die in het lopende jaar worden toegevoegd, komt wel doorlopend bindend toezicht.

De CTIVD en de TIB maken zich dus zorgen om deze ontwikkeling. Aivdwatch vroeg de TIB en CTIVD gezamenlijk te reageren op een aantal vragen over het opponentenregime.

Hoe kijkt de TIB/CTIVD aan tegen het feit dat ook terroristische organisaties die op de EU-terrorisme sanctielijsten zijn opgenomen onder het nieuw te vormen opponentenregime zouden gaan vallen?

Allereerst zijn de CTIVD en de TIB van mening dat een heroverweging van de invoering van het opponentenregime op zijn plaats is. De ‘opponenten-toestemmingsprocedure’ is een grofmazig instrument dat geen recht doet aan de nuances die een noodzakelijkheids- en proportionaliteitstoets bij de inzet van bevoegdheden vraagt.

De CTIVD en de TIB hebben grote zorgen over de voorgestelde definitie van organisaties in het opponentenregime. In de huidige formulering in het wetsvoorstel is de groep van organisaties waarvoor het regime kan gaan gelden zeer ruim geformuleerd. Dit geldt met name voor ‘organisaties van landen die doelen nastreven of activiteiten verrichten gericht tegen Nederland of de Nederlandse belangen’ en ‘paramilitaire organisaties of groeperingen, die gelijk gesteld kunnen worden aan in de wet genoemde militaire organisaties, die in staat zijn duurzame gewapende strijd te leveren’. Het gaat dan om niet helder afgebakende en mogelijk zeer brede invulling van deze definitie.

Hoewel een EU-sanctielijst objectieve criteria lijkt te bieden, constateren de CTIVD en de TIB dat het opponentenregime door de verwijzing naar de EU-sanctielijst te gemakkelijk kan worden uitgebreid naar niet-statelijke actoren. Het risico bestaat dat iedere organisatie door plaatsing op deze EU-sanctielijst automatisch binnen de reikwijdte van het opponentenregime komt te vallen.

Daarnaast zit een kwetsbaarheid van de aanwijzing van een organisatie onder het regime in het feit dat het CTT alleen ex ante kan toetsen of de organisatie voldoet aan de voorwaarden gesteld in de wet (artikel 57). Aangezien het wetsvoorstel ruim is geformuleerd, moet het CTT al snel concluderen dat een aanwijzing aan de wettelijke eisen voldoet. Het CTT heeft geen bevoegdheid om af te wegen of de aanwijzing van een organisatie ook noodzakelijk, proportioneel en subsidiair is.

Door deze ruime definitie en de voorgestelde procedure van aanwijzing van een organisatie dreigt de individuele beoordeling van de concrete en actuele dreiging voor de Nederlandse nationale veiligheid naar de achtergrond te verdwijnen, terwijl juist een onafhankelijke voorafgaande beoordeling per geval noodzakelijk is.

Achteraf toezicht vindt vaak pas plaats nadat een bijzondere bevoegdheid is ingezet en de rechten van een burger mogelijk al zijn geraakt. In het wetsvoorstel zijn de mogelijkheden voor de toezichthouder om in te grijpen als sprake is van een onrechtmatige schending van grondrechten echter zeer beperkt beschreven.

De aanwijzing van de organisatie in het opponentenregime vindt plaats op verzoek van de diensten door beide ministers. Wat vindt de TIB/CTIVD van deze procedure, ook gezien het feit dat de ministers de hoofden van de dienste benoemen. Is deze procedure daarmee kwetsbaar?

De hoofden van de diensten worden voorgedragen door de respectievelijke ministers, en de ministerraad moet akkoord gaan met de voordracht. Dit was reeds het geval onder de Wiv 2017.

De CTIVD en de TIB hebben gelet op de grofmazigheid van het instrument bezwaren tegen deze aanwijzingsprocedure van organisaties. Daar komt bij dat externe onafhankelijke voorafgaande toetsing per inzet van zo goed als iedere bijzondere bevoegdheid uit de toolbox van de diensten ontbreekt.

De toets van de rechtmatigheid van de inzet van een bijzondere bevoegdheid verschilt zoals gezegd conceptueel van de rechtmatigheidstoets die in de algemene toestemmingsprocedure wordt gedaan per uitoefening van bijzondere bevoegdheden waarvoor de toets vereist is. Door de toets van de afdeling toetsing te verleggen naar de aanwijzing van een organisatie, is er geen voorafgaande rechtmatigheidstoets meer nodig op de daadwerkelijke inzet van bevoegdheden. Wat vindt de TIB/CTIVD hiervan en welke specifieke risico’s zitten hieraan verbonden? Klopt het argument van de ministers van wendbaarheid en slagkracht?

De CTIVD en de TIB maken zich zorgen om deze ontwikkeling.

De noodzaak om een aantal bijzondere bevoegdheden op een persoon in te zetten wordt al geacht aanwezig te zijn zodra die persoon op enige wijze verbonden is aan een aangewezen organisatie. Het maakt daarbij geen verschil op welke manier die persoon verbonden is of welke functie de persoon binnen de organisatie bekleedt. Er wordt in dit wetsvoorstel geen verschil gemaakt tussen de leider van de organisatie en iemand die de lampen vervangt in het kantoor.

Bovendien kan een groot deel van de inwoners van een land, of personen behorend tot de diaspora van dat land, onder de werking van het opponentenregime komen te vallen als verbonden aan een organisatie, zeker als het land een ‘whole of society-approach’ kent. Dit betekent dat het niet uitgesloten is dat bijzondere bevoegdheden op jou kunnen worden ingezet, simpelweg omdat je een burger bent van een land waar de organisatie onder valt of daarmee nauwe banden hebt.

De CTIVD en de TIB zien dat de geopolitieke situatie ingrijpend is veranderd en dat Nederland met toenemende en ernstige dreiging wordt geconfronteerd. Het is daarom van belang dat we wendbare en slagkrachtige inlichtingen- en veiligheidsdiensten hebben. Echter, het wettelijk kader waarbinnen de diensten hun taken uitvoeren en de bevoegdheden die hen daarbij worden toegekend, moeten wel voldoen aan de democratische en rechtsstatelijke waarden die Nederland hoog in het vaandel heeft staan. Dit vereist dat de bevoegdheden worden afgebakend en effectief toezicht wordt ingericht. Deze waarborgen zijn cruciaal voor verantwoording, democratische controle en het beschermen van personen tegen (on)bedoeld onrechtmatig of disproportioneel gebruik van de bevoegdheden van de diensten.

De huidige Wiv voorziet in een spoedprocedure voor die momenten dat inzet van bijzondere bevoegdheden dringend noodzakelijk is en een voorafgaande toetsing niet kan worden afgewacht (de spoedprocedure). In een dergelijk geval kan de toetsing van de rechtmatigheid achteraf plaatsvinden, maar ook in dat geval wel met een bindende bevoegdheid daarvan.

En daarnaast, een voorafgaande toetsing van de inzet en het toezicht tijdens en achteraf van die inzet zou met relatief geringe wijzigingen kunnen aansluiten bij de beoogde verbetering van de wendbaarheid en slagkracht van de diensten. De thans voorgestelde wijziging van de wet houdt daar geen rekening mee.

Daarbij komt dat de wendbaarheid en slagkracht die voor de diensten in het wetsvoorstel zijn opgenomen, onverkort ook voor de toetsing en het toezicht moeten gelden en dat is in dit wetsvoorstel niet het geval.

In de praktijk zal het zo zijn dat de motivering waarom een organisatie moet worden aangewezen voor het opponenregime voor meerdere of zelfs een groot aantal organisaties geldt. De regering verduidelijkt als volgt: ‘Het is in dergelijke gevallen logisch om de onderbouwing niet per organisatie uit te splitsen, maar een algemene onderbouwing voor meerdere organisaties te laten gelden en gezamenlijk te accorderen door de ministers’. Wat vinden de TIB/CTIVD van deze manier van verzameling van organisaties? Welke risico’s kleven hieraan?

Zoals hiervoor aangegeven, heeft de afdeling toetsing van het CTT maar een minimale rol in het kader van aanwijzen van organisaties onder het opponentenregime. Het CTT kan alleen ex ante toetsen of de organisatie voldoet aan de voorwaarden gesteld in de wet.

Gezien het zware inbreukmakende karakter van de bijzondere bevoegdheden die ingezet kunnen worden onder het opponentenregime zien de CTIVD en de TIB een groot risico als de ministers gaan werken met een algemene onderbouwing voor meerdere organisaties en de aanwijzingen samenvoegen. Onder het opponentenregime kunnen (bijzondere) bevoegdheden vervolgens zonder voorafgaande individuele toetsing van de toezichthouder voor de periode van een jaar worden ingezet op leden van deze organisaties. De minimale waarborgen die nog gelden, waaronder het toetsen van beide ministers, wordt nog meer afgezwakt als volstaan kan worden met een algemene onderbouwing van een organisatie waarop dat regime van toepassing is.

De CTIVD en TIB benadrukken het belang om te heroverwegen of dit opponentenregime echt noodzakelijk is.

Voor het toekennen van leden aan organisaties wordt het begrip ‘organisatie’ voor de uitvoering van de opponenten-toestemmingsprocedure hetzelfde uitgelegd als in de huidige werkwijze op grond van de Wiv 2017, staat er in de Memorie van toelichting. Is dit volgens de TIB/CTIVD voldoende of zijn andere waarborgen nodig?

De CTIVD en de TIB zijn van oordeel dat, indien het opponentenregime van kracht zou worden, meer waarborgen nodig zijn.

De rechtsgevolgen van inzet van bijzondere bevoegdheden onder dit wetsvoorstel zijn vele malen groter dan onder de Wiv 2017. Onder de Wiv 2017 geldt een organisatietoestemming vaak voor een specifieke categorie reeds bekende targets binnen een onderzoek. Op basis van dit wetsvoorstel geldt dat als de persoon gelieerd kan worden aan een organisatie onder het opponentenregime, er ook altijd een mogelijkheid is om verschillende bevoegdheden op hem of haar in te zetten, zo wordt in de toelichting geredeneerd. Het maakt daarbij geen verschil op welke manier die persoon verbonden is of welke functie de persoon binnen die organisatie bekleedt.

Daarbij komt dat in het huidige Wiv-regime al tussentijds kan worden ingezet op personen als lopende de operatie duidelijk wordt dat zij onder de specifieke categorie vallen. Dat wordt bijschrijving genoemd en biedt wendbaarheid aan de diensten tijdens een lopende operatie. Die mogelijke bijschrijving geldt gedurende de lopende toestemming die elke drie maanden wordt getoetst. Bij een verlenging wordt dan feitelijk toestemming gevraagd voor het verlengen van de inzet ten aanzien van een individu waarop tussentijds zonder voorafgaande toestemming is ingezet.

In het voorgestelde nieuwe regime zijn er echter geen afgebakende momenten waarop tevoren of achteraf extern gevalideerd moet worden of de inzet op een individu (nog steeds) noodzakelijk en proportioneel is.

Een belangrijk aspect van de opponenten-toestemmingsprocedure is hoe individuen, geautomatiseerde werken of technische kenmerken worden geïdentificeerd als toebehorend aan een organisatie, alvorens bijzondere bevoegdheden jegens hen kunnen worden ingezet. Ook hierbij wordt aangesloten bij de huidige werkwijze onder de Wiv 2017, schrijft de regering. ‘Ook nu al kan worden bijgeschreven op organisatielasten en dit werkt in de praktijk naar behoren. Dit geldt zowel ten aanzien van statelijke als niet-statelijke organisaties, zoals terroristische organisaties’.
Is de TIB/CTIVD positief over de huidige werkwijze?

Hoewel het systeem onder de Wiv 2017 werkbaar is voor gerichte onderzoeken, zijn de CTIVD en de TIB niet positief over het zonder aanvullende en frequente ex ante toetsing doortrekken van dezelfde werkwijze naar het opponentenregime.

Onder de huidige Wiv2017 vindt er een volle bindende toets plaats door de TIB op de reikwijdte van de organisatie waar de diensten op willen inzetten. Daarbij is doorgaans een categorie personen binnen die organisatie beschreven waarop zal worden ingezet. Dat wil zeggen dat de TIB tevoren toetst op noodzakelijkheid, proportionaliteit, subsidiariteit en gerichtheid welke (groepen) personen onder de organisatie vallen. Als de TIB een rechtmatigheidsoordeel geeft, kunnen personen binnen de desbetreffende organisatie reikwijdte bijgeschreven worden door de diensten zonder een voorafgaande toetsing, want het kader is door de TIB al rechtmatig beoordeeld.

Vervolgens moet iedere drie maanden zowel de omvang van de organisatie en de inzet op de daartoe gerekende personen aan de TIB worden voorgelegd. Hierbij beoordeelt de TIB niet alleen of iemand terecht tot een organisatie wordt gerekend, maar ook of het verlengen van de inzet op het individu nog steeds noodzakelijk, proportioneel, subsidiair en zo gericht mogelijk is.

In het wetsvoorstel is niet voorzien in een vast moment waarop dit tevoren bindend getoetst moet worden. Dat betekent dat er ook geen toets is of de verlenging van de inzet op het individu noodzakelijk, proportioneel en subsidiair is. Het kan immers het geval zijn dat een inzet geen bruikbare informatie oplevert en toch een voortdurende inbreuk wordt gemaakt op de fundamentele rechten van mensen. Dan is de balans tussen de bescherming van grondrechten en de inbreuk daarop niet meer in evenwicht. Het huidige systeem dwingt de diensten dan met de inzet van bijzondere bevoegdheden te stoppen, in het wetsvoorstel ontbreekt een dergelijke voorziening.

In het wetsvoorstel wordt daarom slechts zeer beperkt met hetzelfde stelsel gewerkt, want de ex ante toets op noodzakelijkheid, proportionaliteit, subsidiariteit en gerichtheid komt niet meer ter sprake gedurende een jaar na de start. Indien een organisatie onder het evidente tegenstanderregime valt, wordt aangenomen dat iedereen binnen de organisatie ‘fair game’ is. Er wordt in dit wetsvoorstel geen verschil gemaakt tussen de schoonmaker van het gebouw en de leider van de organisatie.

In de Memorie van Toelichting noemen de ministers een aantal voorbeelden over de wijze waarop personen aan organisaties worden verbonden. Conclusie is onder andere: deze voorbeelden[i] illustreren de diversiteit aan mogelijke verbanden tussen personen en organisaties en het feit dat die soms diffuus en onduidelijk kunnen zijn. Zijn de mogelijkheden hiermee te diffuus en te onduidelijk?

De CTIVD en de TIB vinden het gebrek aan kaders in het wetsvoorstel wanneer iemand gelieerd kan worden aan een organisatie onder het opponentenregime zorgelijk. Als er geen duidelijke kaders zijn hoe personen gelieerd kunnen worden aan een organisatie, is het einde zoek.

De CTIVD en TIB constateren dat dit zelfs wordt onderkend in de memorie van toelichting. Juist het feit dat relaties tussen personen en organisaties ‘diffuus en onduidelijk’ zijn, benadrukt het belang van de voorafgaande toetsing. Per individueel geval moet beoordeeld worden of iemand daadwerkelijk gelieerd kan worden aan de betreffende organisatie en of inzet op het individu te rechtvaardigen is of blijft. Als er geen grondslag voor de ex ante toetsing in het wetsvoorstel wordt opgenomen, is het risico dat onschuldige burgers in de verschillende databakken van de diensten terechtkomen zeer aanzienlijk.

Net als in de huidige toepassing onder de Wiv 2017 wordt beoogd dat in het toestemmingsverzoek over het algemeen kan worden volstaan met een summiere beschrijving van de verbinding tussen het individu, geautomatiseerd werk of technisch kenmerk en de organisatie. De onderliggende inlichtingen en/of ruwe data worden niet opgenomen of beschreven in het verzoek. Klopt het dat onder de Wiv 2017 deze werkwijze van de diensten is geaccordeerd door de TIB/CTIVD?

Dit klopt slechts gedeeltelijk en kent strikte randvoorwaarden. Onder de Wiv 2017 is de werkwijze dat in het formele toestemmingsverzoek een min of meer samenvattende beschrijving, zonder alle onderliggende inlichtingen, is opgenomen van personen of een categorie personen waarop kan worden bijgeschreven. Zoals hiervoor al vermeld wordt iedere bijschrijving uiterlijk per 3 maanden beoordeeld.

Als het gaat om geautomatiseerde werken of technische kenmerken van een persoon of organisatie die in het verzoek worden genoemd, is de beschrijving daarvan een formeel vereiste. Ook daarop kan worden bijgeschreven en ook dit wordt per 3 maanden beoordeeld.

Daarbij komt dat de onderliggende ruwe data en inlichtingen voor de toezichthouder op ieder moment direct en onvoorwaardelijk inzichtelijk, opvraagbaar en controleerbaar zijn in de systemen van de diensten. Immers, de CTIVD heeft zelfstandig toegang tot die systemen.

Het wetsvoorstel dreigt deze koppeling los te snijden door de toets vooraf of uiterlijk na 3 maanden op individueel/kenmerk niveau helemaal af te schaffen. Dat is onder de Wiv 2017 nooit geaccepteerd door de TIB of CTIVD.

Wat is het risico dat mensen verbonden worden aan een terroristische organisatie, terwijl zij bijvoorbeeld alleen diensten verlenen zonder daadwerkelijk op de hoogte te zijn van het terroristische karakter van die organisatie (die vast verhult opereert)?

De diensten kunnen bijzondere bevoegdheden inzetten tegen nietsvermoedende burgers die, buiten hun eigen weten om, door de diensten worden gelieerd aan een organisatie die onder het opponentenregime valt. Zonder voorafgaande individuele rechtmatigheidstoets kan een burger daardoor worden geraakt door de inzet van ingrijpende bevoegdheden, terwijl hij dat zelf niet kan weten maar ook niet tevoren wordt beoordeeld door het CTT waarom hij als relevant wordt aangemerkt.

Organisaties maken bijvoorbeeld gebruik van externe bedrijven voor schoonmaak, beveiliging, catering of andere diensten. Wanneer een organisatie onder het opponentenregime valt, bestaat de mogelijkheid dat ook werknemers van dergelijke externe bedrijven hierdoor in beeld komen. Een schoonmaker kan dan bijvoorbeeld worden gehackt of afgeluisterd, terwijl hij zelf geen enkele wetenschap heeft van het karakter van de organisatie waarvoor hij werkzaamheden verricht en evenmin weet dat hij daardoor als mogelijke ‘gelieerde’ wordt aangemerkt.

Juist voor deze onwetende burgers is voorafgaande individuele toetsing van belang. Zij kunnen immers niet zelf beoordelen of hun betrokkenheid bij een organisatie risico’s oplevert en kunnen hun handelen niet daarop aanpassen.

Rechtvaardigt de actuele dreiging deze maatregel, bijvoorbeeld in vergelijking met de periode ten tijde van het IS-kalifaat in Syrië?

Het kabinet stelt dat de snelheid en digitalisering van de huidige dreigingen (zoals hybride oorlog) deze maatregelen rechtvaardigen. De CTIVD en de TIB zien dat de geopolitieke situatie ingrijpend is veranderd en dat Nederland met toenemende en ernstige dreigingen wordt geconfronteerd, maar stellen dat de huidige dreigingen niet het structureel afbreken van de waarborgen rechtvaardigen.

Juist wanneer deze dreigingen toenemen, mogen we niet uit het oog verliezen wat we juist willen beschermen: niet alleen de nationale veiligheid, maar ook onze democratische rechtsstaat. Het doel van sterke en goed toegeruste diensten is immers dat onze vrije en democratische samenleving wordt beschermd. Het opponentenregime doet hier afbreuk aan.

Heeft de CTIVD/TIB in het verleden onderzoeken verricht waarbij sprake was van organisatielasten bij bijzondere bevoegdheden? Wat waren de conclusie van die onderzoeken?

Ja, de CTIVD heeft in het verleden specifiek onderzoek gedaan naar het gebruik van organisatielasten onder de Wiv 2002[ii].

De CTIVD oordeelde dat de motivering van de AIVD bij het interne kader van een organisatielast te kort schoot. In dit geval kon de bijzondere bevoegdheid niet anders worden toegepast dan tegen individuen afzonderlijk. Dit betekent dat de verzoeken om toestemming dan ook afzonderlijk aan de minister dienen te worden voorgelegd om rechtmatig te zijn.

Daarnaast schoot de AIVD te kort in de motivering wie onder welke omstandigheden als lid van de organisatie wordt gezien en waarom bepaalde geledingen van een organisatie relevant zijn voor het onderzoek. Zo werd de categorieën personen die als lid van een organisatie kunnen worden aangemerkt te breed geformuleerd.

Ondanks dat dit onderzoek van de CTIVD enkele jaren oud is, laat de uitkomst wel zien dat voorafgaande toetsing noodzakelijk is, omdat het liëren van personen aan een organisatie niet altijd rechtmatig verloopt. Onder het nieuwe opponentenregime kan dit sterk inbreukmakende gevolgen hebben voor een burger.

In het kader van organisatielasten verwijzen de CTIVD en de TIB ook naar het meer recente jaarverslag van de CTIVD over 2021,2 waarin is uiteengezet dat de CTIVD en de TIB gezamenlijk, en in overleg met de diensten/departementen, een nader (gerubriceerd) juridisch kader voor het onderwerp van ‘organisaties’ in verzoeken om toestemming hebben vastgesteld. Organisatielasten hebben dus ook onze aandacht onder de Wiv 2017.

---

[1] Het kan een buitenlandse inlichtingendienst betreffen, die bestaat uit personen die formeel in dienst zijn bij de organisatie. Er kan echter ook sprake zijn van een losser samenwerkingsverband zoals bijvoorbeeld een groep instellingen en commerciële partijen die gezamenlijk bijdragen aan het militaire voortzettingsvermogen van een staat, waarbij er geen formele overkoepelende structuur bestaat, maar bijvoorbeeld wel aansturing vanuit de staat. Ook kan er sprake zijn van organisaties die zich in het digitale domein manifesteren, zoals bijvoorbeeld hackerscollectieven die in opdracht van een staat werken. Het aanwijzen van het hoofdkantoor van een bedrijfsgroep of hoofdorganisatie van een kenbare groep instellingen volstaat om de gehele organisatie onderwerp van onderzoek te laten zijn. Dit voorkomt dat bijvoorbeeld wisselende dekmantelorganisaties apart hoeven te worden benoemd.(blz 54 Memorie van Toelichting , Wbnv

[2] CTIVD, toezichtrapport nr. 40 inzake de inzet van de afluisterbevoegdheid en van de bevoegdheid tot de selectie van sigint door de AIVD, 2014 (https://www.ctivd.nl/documenten/2014/10/07/index).

(3) CTIVD, jaarverslag 2021, p. 27 (https://www.ctivd.nl/documenten/2021/04/26/index). NB.: de TIB is pas per 1 mei 2018 ontstaan met de inwerkingtreding van de Wiv 2017.

Een van de belangrijkste wijzigingen in het wetsvoorstel Wbnv (Wet bescherming nationale veiligheid) is het zogenaamde opponentenregime. Het is de uitwerking van wat het ‘dreigingsgerichte’ karakter is, die eerder werd aangekondigd. Het inzetten van bijzondere bevoegdheden door de AIVD en MIVD tegen evidente opponenten wordt drastisch vereenvoudigd en krijgt minder controlemomenten. Met de huidige dreiging vanuit Rusland en China lijkt het een logische stap. Maar de regeling lijkt erg ruim te worden opgezet; ook terroristische organisaties die staan op EU-sanctielijsten kunnen onder dit regime gaan vallen. En wordt de controle niet te veel afgeschaald? Dat zijn antwoorden die later volgen. Nu eerst deel 1: Wat houdt de voorgestelde regeling in? In deel 2 volgt binnenkort een analyse van de noodzaak, deel 3 gaat specifiek over terroristische organisaties in het opponentenregime en deel 4 gaat over de kanttekeningen bij het opponentenregime.

Het opponentenregime, de regeling in het kort

Voorgesteld wordt dat de AIVD en MIVD eenvoudiger bijzondere bevoegdheden in kunnen zetten tegen ‘actoren’ waarbij de doelen en activiteiten evident of militair gericht zijn tegen de nationale veiligheidsbelangen van Nederland. Na een eenmalige toets door het nieuw te vormen College van Toetsing en Toezicht (CTT) kunnen organisaties op de lijst van opponenten geplaatst worden en wordt de inzet mogelijk van de meeste bijzondere bevoegdheden die de AIVD en MIVD wettelijk mogen toepassen, zoals tappen, volgen en hacken.
Stel het voor als een gereedschapskist. In de gereedschapskist zitten hamers, schroevendraaiers, een zaag, beitels, noem maar op. Iedereen heeft wel zo’n verzameling. Nu moeten de diensten per gereedschap laten toetsen of ze voor de klus die ze moeten uitvoeren dat gereedschap mogen gebruiken. Dus een hamer als je iets moet timmeren, een zaag als de plank te lang is, een schroevendraaier om het geheel in elkaar te zetten. Vaak dus meerdere gereedschappen voor één klus. In termen van de diensten: aparte toetsing voor afluisteren, voor observeren, voor hacken, etc. De toets voor elk stuk gereedschap wordt gedaan door de TIB, de Toetsingscommissie inzet bevoegdheden.
Nu hebben veel lezers een gereedschapskist (en mocht je die nog niet hebben, het is best handig). Als je die pakt, heb je meteen al het gereedschap bij de hand dat je nodig hebt. En dat is het idee van de nieuwe opponentenregeling. De diensten hoeven niet langer elk stuk gereedschap voor toetsing voor te leggen, maar doen dat in één keer met de hele gereedschapskist.

En als de AIVD of de MIVD de toestemming krijgt dan geldt de toestemming voor een jaar en kan vervolgens steeds verlengd worden. Nu is de toestemming drie maanden en dat dus per afzonderlijk stuk gereedschap.

Het is goed om te beseffen dat de inzet van de bevoegdheden vooral tegen personen gericht zal zijn, hoewel ook vaker geautomatiseerde werken (bijvoorbeeld laptops) target zijn. Het opponentenregime gaat wel gelden voor organisaties, maar de bevoegdheden zullen dus vooral worden ingezet tegen leden van die organisaties. Over dit alles later meer, maar voor de introductie wel zo helder: achteraf heeft de afdeling Toezicht van het nieuwe CTT de mogelijkheid de verbinding van personen aan die organisatie te controleren en kan daarover bindend oordelen.

Dus even doorgaand op het voorbeeld van de gereedschapskist: de diensten hebben toestemming gekregen van de afdeling Toetsing van de CTT om een leuk presentje te maken voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Tja, en wie horen daar dan allemaal bij? Iedereen met een vast contract? Of ook de mensen met een tijdelijk contract? Of een zelfstandige die af en toe een klus doet? En hoe zit het met de uitbestede ict-voorzieningen, de mensen die dat werk verrichten voor BZK? Nou ja, de diensten gaan dat bepalen en na een jaar kan gekeken worden hoe correct dat was.

Motivatie

De regering motiveert de maatregel onder het kopje ‘maatregelen voor vergroting slagkracht op de inzet van bevoegdheden’, waaronder ook een aantal andere maatregelen vallen. Het opponentenregime zou gelden voor actoren ‘waarbij er geen twijfel bestaat dat het noodzakelijk is dat de diensten er onderzoek naar doen en waarbij de inzet van een groot deel van de (bijzondere) bevoegdheden evenredig kan worden geacht gezien de aard van de dreiging die van deze actoren uit gaat’. De regering constateert grote verschillen tussen dreigingen en soorten actoren en die vragen om verschillende manieren van onderzoek doen. In de memorie van toelichting komen Rusland en China natuurlijk uitgebreid aan bod, maar ook dreigingen vanuit terroristische organisaties laat de regering niet onbenoemd. Uit de taakstelling van de MIVD valt te destilleren dat ook ‘landen in het Midden-Oosten’ en het Caraïbisch gebied wel eens onder het opponentenregime zouden kunnen gaan vallen.

Voor deze categorie wordt dus het aparte opponentenregime opgetuigd. Maar hoe kom je terecht in deze categorie ‘organisaties met offensieve doelen en activiteiten’?

Om te beginnen komen er twee categorieën: 1. Evidente organisaties met offensieve doelen en activiteiten en 2. Militaire organisaties. Beide lijsten worden overigens niet openbaar, maar met de omschrijvingen en targetlanden kunnen we al een aardig lijstje samenstellen.

Evidente organisaties

Om een plekje te krijgen op de eerste lijst ‘evidente opponenten’ moet het gaan om ‘een organisatie die toebehoort aan een land dat doelen nastreeft of activiteiten verricht gericht tegen Nederland of Nederlandse belangen, of waarvan aannemelijk is dat die in opdracht van dat land handelt’. Iets verder in de memorie van toelichting wordt uitgelegd dat onder Nederlandse belangen tevens bondgenootschappelijke belangen wordt verstaan. Er gelden dus wel de nodige voorwaarden om zo’n organisatie op de lijst te krijgen:

– De organisatie zal moeten toebehoren aan een land dat in de Geïntegreerde Aanwijzing is genoemd of het moet aannemelijk zijn dat de organisatie handelt in opdracht van dat land.
– Van het genoemde land zelf moet duidelijk zijn dat het doelen nastreeft of activiteiten onderneemt gericht tegen Nederland of Nederlandse belangen.
– Er moet een onderbouwing zijn van hoe de genoemde organisatie een bijdrage levert aan deze offensieve activiteiten of doelen gericht tegen Nederland.
– De algemene inlichtingen- en veiligheidsdiensten van deze landen komen sowieso op de lijst.

Uit een aantal voorbeelden die in de memorie van toelichting genoemd worden kunnen we de aard van de organisaties destilleren. Zo kan het gaan om bijvoorbeeld het ministerie van Buitenlandse Zaken van het betrokken land, of in bepaalde gevallen (delen van) andere ministeries. Zeg maar, de formele organisatie van een staat. Maar ook organisaties die in opdracht handelen van een land kunnen op de lijst komen. De variatie daarin loopt weer van bedrijven die door een staat worden aangestuurd tot criminele of hackersgroepen die opdrachten namens een staat uitvoeren.

Terroristische organisaties

Een in het oog springende subcategorie van bovenstaande categorie betreft terroristische organisaties. ‘Ook deze organisaties vormen immers een persistente en verhoogde dreiging voor Nederland en Nederlandse belangen’, wordt uitgelegd in de memorie van toelichting. De ministers zullen moeten putten uit de lijsten met terroristische organisaties die zijn opgenomen op de EU-terrorisme-sanctielijsten. Ook hier weer bepaalde criteria:

– De terroristische organisatie moet staan op één van de lijsten uit artikel 55 lid 3 sub a t/m 9 (verschillende Europese sanctielijsten).
– Er moet een degelijke omschrijving worden gegeven van het doel en de activiteiten.
– Een motivering waaruit blijkt dat het gevaar dusdanig ernstig is dat het afwenden daarvan de uitoefening van bijzondere bevoegdheden vergt.

De categorie militaire organisaties

Deze categorie wordt apart benoemd in het wetsvoorstel. De reden, zo schetst de regering, is dat het bij deze organisaties de kern van hun bestaan is ‘om het voortzettingsvermogen (het in stand houden) en de mogelijkheid tot het voeren van (gewapende) strijd van de betreffende actor te vergroten’. Criteria om op de lijst te komen zijn er nog wel:

– De militaire organisatie zal moeten toebehoren of in opdracht handelen van een land dat in de Geïntegreerde Aanwijzing is genoemd of het moet aannemelijk zijn dat de militaire organisatie handelt in opdracht van dat land.
– Naast de krijgsmacht, het ministerie van Defensie, de militaire inlichtingen- en veiligheidsdienst, is plaatsing op de lijst ook mogelijk voor ‘een organisatie die wezenlijke werkzaamheden verricht voor de ontwikkeling, vervaardiging, opslag, verwerving, proliferatie of verplaatsing van militaire middelen of de voorbereiding daarvan’.
– Samenwerkingsverbanden van bovenstaande.
– Een paramilitaire organisatie of groepering die in staat is duurzame gewapende strijd te leveren kan ook op de lijst terechtkomen.

De regering gaat bij deze laatste categorie iets dieper in op de betekenis van de militaire component. Dit is van belang omdat vervolgens de motivering om zo’n organisatie op de lijst te krijgen eenvoudiger wordt. Er moet, wat de regering betreft, gekeken worden naar de aard van die organisaties. Dus: ‘als een organisatie anders heet of anders is ingericht maar feitelijk de activiteiten uitvoert die overeenkomen met de categorieën zoals opgenomen in de definitie, kwalificeert die zich alsnog als militaire organisatie’. Als voorbeeld noemt de memorie van toelichting de Iraanse Revolutionaire Garde of het Chinese Volksbevrijdingsleger. Organisaties die geen krijgsmacht van de staat zijn of zo heten, maar zich in de praktijk wel zo gedragen.
Ook organisaties die door hun werkzaamheden een wezenlijke bijdrage leveren aan het voortzettingsvermogen van een betreffende statelijke actor, kunnen op de lijst komen te staan. Bijvoorbeeld bedrijven die militaire middelen ontwikkelen in opdracht van een staat, kennisinstellingen die worden gefinancierd door de staat om onderzoek te doen naar militaire middelen, of delen van ministeries die zich bezighouden met de verplaatsing of gereedstelling van militair materieel, zoals een ministerie van transport. Bij de fabrikanten van ‘dual-use’ goederen wordt de grens nog iets vager, maar zo stelt de regering, gebleken kan zijn dat de opdrachtgever een militaire organisatie is, dat de productie plaatsvindt op basis van militaire specificaties, of dat er een wezenlijke bijdrage plaatsvindt aan het militaire voortzettingsvermogen.

Organisatie

Voordat ik dieper de procedure in duik, de wijze van inzet van bijzondere bevoegdheden en de toetsing en het toezicht, eerst nog even iets meer over de uitleg van de regering over het begrip organisatie dat in dit opponentenregime een hoofdrol krijgt toebedeeld. Daarbij is het van belang te kijken naar hoe personen gekoppeld gaan worden aan de aangewezen organisaties. Tegen hen kunnen vervolgens de bijzondere bevoegden worden ingezet.

Dat er voor het begrip organisaties is gekozen klinkt logisch. Een heel land zou te breed zijn, en het begrip personen weer te beperkt. De regering verwijst voor het begrip ‘organisatie’ naar de huidige werkwijze op grond van de Wiv 2017. Dan komen er verschillende elementen naar boven: zoals een samenwerkingsverband met een duurzaam karakter, een gemeenschappelijke doelstelling en dat die doelstelling kenbaar is voor de leden van de organisatie. Er zal een concrete uitwerking volgen die nader wordt vervat in beleid waarbij de Afdeling Toezicht van de CTT gaat toezien op de uitvoering hiervan.

Uit een aantal voorbeelden die de regering in de memorie van toelichting noemt blijkt hoe het begrip organisatie kan worden ingevuld. Het kan gaan om een buitenlandse inlichtingendienst, om hackerscollectieven, maar ook om lossere samenwerkingsverbanden, zoals bijvoorbeeld een groep instellingen en/of commerciële partijen die gezamenlijk bijdragen aan het militaire voortzettingsvermogen van een staat. Er hoeft dan geen formele overkoepelende structuur te bestaan, maar er kan wel aansturing vanuit de staat plaatsvinden.

Individuen

Uiteindelijk, dat schreef ik al eerder, is het van belang hoe vervolgens individuen aan een organisatie worden gekoppeld. Overigens kunnen ook geautomatiseerde werken of technische kenmerken worden geïdentificeerd als toebehorend aan een organisatie. Hierover meldt de memorie van toelichting dat er wordt aangesloten bij de huidige werkwijze onder de Wiv 2017. Volgens de regering werkt dit in de praktijk naar behoren.

In het opponentenregime wordt de rechtmatigheid van deze koppeling van individuen iets wat ik wil uitlichten: er komt immers geen aparte toetsing vooraf voor de inzet van bijzondere bevoegdheden tegen dat individu. Ondanks een waarschijnlijk weerbarstige praktijk stelt de regering dat het koppelen van individuen aan een organisatie van geval tot geval erg zal verschillen, afhankelijk van de aard van de organisatie, de aard van het onderzoek en hoe ver het onderzoek gevorderd is. Bij een organisatie met een openbare lijst van medewerkers verloopt dit proces eenvoudiger dan bij een informeel samenwerkingsverband dat versleuteld communiceert. En er is een grote grijze zone, bijvoorbeeld als een persoon werkzaamheden verricht voor de organisatie in onderzoek maar feitelijk in dienst is van een andere organisatie, zoals een koerier. Of bij een situatie waarin medewerkers van een kennisinstelling geen weet hebben van de banden tussen die kennisinstelling en een krijgsmacht. Enorm divers, diffuus en onduidelijk kan het zijn, schrijft de regering zelf.

In het toestemmingsverzoek dat wordt geschreven voor de daadwerkelijke inzet van bijzondere bevoegdheden zal daarom helder moeten worden onderbouwd waarom een individu, geautomatiseerd werk of een technisch kenmerk kan worden geïdentificeerd als toebehorend aan een organisatie. Net als in de huidige toepassing onder de Wiv 2017 wordt beoogd dat in het toestemmingsverzoek over het algemeen kan worden volstaan met een summiere beschrijving van de verbinding tussen het individu, geautomatiseerd werk of een technisch kenmerk en de organisatie.

Die summiere beschrijving kan simpel zijn, als er bijvoorbeeld sprake is van een dienstverband. Iets complexer zal het worden bij zeg maar de Nederlandse zzp-constructie: zonder dienstverband, maar wel onder aansturing van de organisatie. Vervolgens wordt het nog complexer: de kenbaarheid van het organisatiedoel kan bij een individu (nog) niet kan worden aangetoond, maar kan dermate aannemelijk worden geacht dat de betreffende persoon als onderdeel van de organisatie kan worden gezien. Ter verduidelijking geeft de memorie van toelichting een voorbeeld: personen met specifieke technische kennis of die een bepaalde sleutelrol bekleden binnen een organisatie.

Dan gedrag, want, zo stelt de memorie van toelichting, in bepaalde gevallen kan het zo zijn dat een specifieke manier van opereren een voldoende onderbouwing is om een verband te leggen met een organisatie. Denk aan hackers in het cyberdomein, aldus de uitleg.

Ten slotte de geautomatiseerde werken. Die kunnen gekoppeld zijn (of hebben die mogelijkheid in zich), wanneer die in gebruik zijn door de desbetreffende organisatie. Denk aan onze eigen kantoortuinen met gedeelde computers, kopieermachines, scanners. Maar ook gedeelde servers voor de opslag van documenten of e-mails kunnen hier onder vallen. Soms zal duidelijk zijn of ze van een organisatie zijn, bijvoorbeeld bij een ministerie. Maar in geval van de genoemde hackersgroep zal ook een geautomatiseerd werk fluïde zijn.

Bovenstaande kenmerken (en wellicht nog meer) worden in intern beleid vastgelegd, zodat het identificeren van personen als toebehorend aan een organisatie controleerbaar verloopt. Hierover later meer, maar er komt bindend toezicht achteraf op het verbinden van personen aan organisaties onder de opponententoestemmingsprocedure.

Stoppen

Alle inzet op individuen stopt als de organisatie na een jaar buiten het opponentenregime komt te vallen. Maar voor een individu kan ook gelden dat een bepaalde bijzondere bevoegdheid wordt gestaakt omdat deze niet langer noodzakelijk, proportioneel en subsidiair is. Los hiervan kan de inzet stoppen omdat deze niet langer opportuun is, bijvoorbeeld vanwege het uitblijven van opbrengst. Of de inzet is niet succesvol, doordat er geen opbrengst wordt verworven. Mogelijk is de inzet technisch niet realiseerbaar, waardoor er geen opbrengst wordt verworven, of vervalt het verband tussen de betreffende organisatie en het individu, geautomatiseerd werk of kenmerk in het onderzoek. Tal van redenen dus waarom de inzet kan stoppen.
De verantwoordelijk om te stoppen met de inzet van bevoegdheden op afzonderlijke leden ligt bij de diensten zelf, maar, zo schrijft de regering, het is wel een onderwerp dat extra aandacht verdient bij de implementatie van dit wetsvoorstel.

Hoe komen organisaties in de toekomst op de lijst van opponenten?

Uit het wetsvoorstel wordt duidelijk dat hele landen op de lijst zetten onmogelijk wordt, terroristische organisaties kunnen wel in z’n geheel op de opponentenlijst terechtkomen. De criteria waaronder de eerste categorie organisaties op de lijst belanden zijn hierboven al uitgelegd.

De subcategorie terroristische organisaties betreft dus terroristische organisaties die op de sanctielijsten van de EU staan waarnaar in de wet verwezen wordt. Ik heb ze (stand van zaken 1 oktober 2026) even op een rij gezet.

De procedure om organisaties van de eerste categorie op de lijst te krijgen, wordt als volgt omschreven: op verzoek van een van de diensten gebeurt de aanwijzing van organisaties door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Defensie gezamenlijk. De regering geeft aan dat hiermee de ernst van de aanwijzing recht wordt gedaan, en dat het initiatief van de diensten dient te komen. De lijst is ingebed in de Geïntegreerde Aanwijzing en daarmee zou politieke beïnvloeding worden voorkomen.

Voor de subcategorie geldt dus de lijst terroristische organisaties op basis van de EU-lijsten waarmee de garantie gegeven zou zijn dat er geen sprake is van willekeur, maar dat er brede Europese overeenstemming over de samenstelling van die lijst. Doordat deze lijst wettelijk wordt vastgelegd vergroot het de voorzienbaarheid. De rest van de lijst blijft overigens geheim.
De totale lijst heeft een geldigheidsduur van een jaar. Tussentijds kunnen de diensten nieuwe organisaties voorstellen en de ministers kunnen deze toevoegen, maar de einddatum blijft gelden voor de gehele lijst.
De ministers maken een aanwijzingsbesluit en daarin moeten ze natuurlijk de doelen of activiteiten van de betreffende organisatie beschrijven en een motivatie geven dat het gevaar dusdanig ernstig is dat het afwenden daarvan de uitoefening van bijzondere bevoegdheden vergt. Bij een militaire organisatie hoeft dit laatste dan weer niet. Uiteindelijk zijn er dan drie lijsten met opponenten: de organisaties aan een vijandelijke staat gebonden, de militaire organisaties die aan een vijandelijke staat zijn verbonden en de terroristische organisaties. Bedenk wel, van deze subcategorie, de terroristische organisaties, worden ze het nooit allemaal, daarvoor zou simpelweg de capaciteit van de diensten tekortschieten. Het zal een selectie zijn op basis van activiteiten en risico voor de nationale veiligheid.

Toetsing

De toetsing voor de inzet van bijzondere bevoegdheden (op een paar uitgezonderd) gaat drastisch veranderen. Dit alles in het kader van de, zoals in de memorie van toelichting beschreven, ‘optimalisering van de operationele slagkracht tegen de organisatie, waarvan de dreiging evident of militair is’.

Denk nog even aan de gereedschapskist uit het begin van dit artikel. Niet langer bij het gebruik van een apart gereedschap is toetsing vooraf noodzakelijk, maar slechts voor het gebruik van de gehele gereedschapskist. Dus: niet langer wordt per inzet van een bijzondere bevoegdheid (afluisteren, observeren, hacken) toetsing voorgelegd aan de afdeling Toetsing van het CTT, maar het aanwijzingsbesluit wordt voorgelegd voor een periode van een jaar. In dat aanwijzingsbesluit staat dan voor welke organisaties zal gelden dat de gehele gereedschapskist een jaar lang mag worden ingezet. In het voorbeeld noemde ik het ministerie van Binnenlandse Zaken.

Er komt wel bindende toetsing op dit aanwijzingsbesluit. Vervolgens kunnen dus gedurende dat jaar bijna alle bijzondere bevoegdheden worden ingezet door de diensten.

De minister dient alle inlichtingen en medewerking te verlening aan de CTT die voor de toetsing redelijkerwijs nodig is. Het CTT krijgt ruimer de tijd, vier weken in plaats van de twee weken, wat tot nu toe de standaard was. Er zal geen spoedprocedure gelden in dit traject, de gewone weg zal bewandeld moeten worden. Het kan natuurlijk gebeuren van het CTT het aanwijzingsbesluit niet goedkeurt. Dan kunnen de ministers daartegen in beroep gaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ik zal uitleggen hoe dat zit.

Wat gaat het betekenen?

Zoals hierboven kort weergegeven is, is na de toestemmingsverlening van een aanwijzingsbesluit geen voorafgaande toets meer nodig op de inzet van bijzondere bevoegdheden. Geen toets, maar nog wel toestemming. Hoe ziet dat eruit? Dat gaat weer heel gelaagd. Eerst moet iemand (of een geautomatiseerd werk) worden geïdentificeerd als onderdeel van de organisatie. Vervolgens wordt door het betrokken team bepaald of er voor de inlichtingeninwinning een bijzondere bevoegdheid nodig is. Hierbij zal de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit moeten worden onderbouwd, zij het minder uitgebreid dan normaal, onder verwijzing naar het aanwijzingsbesluit. Ten slotte moet het diensthoofd van de AIVD of MIVD zo’n aanvraag goedkeuren.

Er zijn een aantal uitzonderingen, zoals debevoegdheden van bulkinterceptie en DNA-onderzoek. Ook Voor het binnentreden van een woning blijven de reguliere criteria gelden. Daarnaast wordt het inzetten van bijzondere bevoegdheden tegen journalisten, advocaten, leden van de Staten-Generaal en de leden van het College van Toetsing en Toezicht, en het secretariaat van het college niet mogelijk met toepassing van deze procedure.

De uitzondering voor bulkinterceptie wordt voorgesteld omdat de inzet van deze bevoegdheid vanwege de zwaarte van de beperking van de persoonlijke levenssfeer altijd een volledige voorafgaande rechtmatigheidstoets vergt. De regering vindt de toepassing van bulkinterceptie bovendien niet wenselijk aangezien hiermee gegevens worden verworven van personen die nooit onderwerp zullen zijn van onderzoek; het doel van de opponententoestemmingsprocedure is nadrukkelijk om de onderzoeken te richten op specifieke organisaties die een verhoogde dreiging vormen voor de nationale veiligheid.

Interceptie die enkele betrekking heeft op gegevens van de aangewezen organisatie, ongeacht het communicatiemiddel of de gegevensdragers, is wel mogelijk onder de opponententoestemmingsprocedure. Dit kan bijvoorbeeld worden gerealiseerd via positieve filtering van kenmerken van de betreffende organisatie bij het verwerven van gegevens.

Toezicht achteraf

De afdeling Toezicht van het CTT zal achteraf kunnen controleren of personen op de juiste manier zijn verbonden aan de evidente opponentenorganisatie. Hierop zal bindend toezicht van toepassing zijn, zodat achteraf de CTT kan ingrijpen. Wel stelt de regering dat hierbij dient te worden aangemerkt dat het verbinden van personen aan organisaties onder de Wiv 2017 al goed functioneert en de verwachting is dat dit ook na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zo blijft.

Het volgende artikel zal ingaan op de achtergronden van het voorgestelde opponentenregime. Wat is het nut van het opponentenregime en welke noodzaak om het in te voeren is er? 

Artikel 55. Aanwijzing van organisaties met offensieve doelen en activiteiten

Artikel 3

a. een rechtspersoon, groep of entiteit die is opgenomen in deel B van bijlage I bij het Besluit (GBVB) 2026/455 van de Raad van 26 februari 2026 betreffende beperkende maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, tot intrekking van de artikelen 2, 3 en 3 bis van Gemeenschappelijk Standpunt 2001/931/GBVB betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme en tot intrekking van Besluit (GBVB) 2025/1577 en Besluit (GBVB) 2026/421 (PbEU L 445);

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202600455

b. een rechtspersoon, groep of entiteit die is opgenomen in bijlage I bij Verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad van de Europese Unie van 27 mei 2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkingen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qa’ida-netwerk en de Taliban, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 467/2001 van de Raad tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en verlenging van de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan (PbEG L 139);

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=CELEX%3A32002R0881

c. de organisaties, genoemd in het opschrift van Verordening (EU) 2016/1686 van de Raad van 20 september 2016 tot vaststelling van bijkomende beperkende maatregelen tegen ISIS (Da’esh) en Al Qaida en daarmee verbonden natuurlijke en rechtspersonen, entiteiten of lichamen (PbEU L 255);

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=CELEX%3A32016R1686

d. een rechtspersoon, entiteit of lichaam dat is opgenomen in deel B van bijlage I bij Verordening (EU) 2016/1686 van de Raad van 20 september 2016 tot vaststelling van bijkomende beperkende maatregelen tegen ISIS (Da’esh) en Al Qaida en daarmee verbonden natuurlijke en rechtspersonen, entiteiten of lichamen (PbEU L 255);

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02016R1686-20251124

e. een groep, onderneming of entiteit die is opgenomen in deel B van de bijlage bij het Besluit (GBVB) 2016/1693 van de Raad van 20 september 2016 betreffende beperkende maatregelen tegen ISIS (Da’esh) en Al Qaida en daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten en tot intrekking van Gemeenschappelijk Standpunt 2002/402/GBVB (PbEU L 255);

https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2016/1693/oj/nld

f. een rechtspersoon, groep, entiteit of lichaam dat is opgenomen in deel B van bijlage I bij Verordening (EU) 2024/386 van de Raad van 19 januari 2024 tot vaststelling van beperkende maatregelen tegen degenen die gewelddadige acties door Hamas en de Palestijnse Islamitische Jihad steunen, faciliteren of mogelijk maken (PbEU L 386);

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02024R0386-20260528

g. een rechtspersoon, groep, entiteit of lichaam dat is opgenomen in deel B van de bijlage bij Besluit (GBVB) 2024/385 van de Raad van 19 januari 2024 tot vaststelling van beperkende maatregelen tegen degenen die gewelddadige acties door Hamas en de Palestijnse Islamitische Jihad steunen, faciliteren of mogelijk maken (PbEU L 385).

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02024D0385-20260528

Vandaag was ik aanwezig bij Spraakmakers (KRO-NCRV) op NPOradio1 om vragen van luisteraars te beantwoorden over de AIVD en MIVD en het nieuwe wetsvoorstel dat ter internetconsultatie ligt.  (luister hier terug)
Bij de vorige wet, de Wiv 2017 waren er veel zorgen over de privacy. Ook op dit wetsvoorstel voor een Wet bescherming nationale veiligheid is al zeer kritisch gereageerd door de Commissie van Toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (CTIVD) en de Toetsingscommissie inzet bevoegdheden (Tib). Zij constateren ‘dat in dit wetsvoorstel op verschillende terreinen bevoegdheden worden verruimd, terwijl de daarbij behorende waarborgen niet worden versterkt en op onderdelen juist worden verminderd’.  
In Spraakmakers beantwoord ik vragen over oa de wijze waarop AI mag worden toegepast, de rol van de MIVD en de positie van journalisten.
Binnenkort op deze site meer over het nieuwe wetsvoorstel.
Wil je zelf een reactie indienen op het wetsvoorstel, dan kan dat hier.
Heb je vragen of opmerkingen, mail gerust naar info@aivdwatch.nl

De wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv) gaat flink aangepast worden. Er komt een duidelijke tweedeling in de wet, waardoor de AIVD en MIVD eenvoudiger en sneller middelen in kunnen gaan zetten tegen vijandelijke staten als Rusland en China. De diensten kunnen daarbij ook zelf gaan optreden en zullen hun inlichtingen in bulk en ongeëvalueerd moeten gaan delen met de krijgsmacht. De wet wordt dreigingsgericht opgesteld en er zal op bepaalde terreinen minder toezicht zijn. Dit blijkt uit een analyse van Tweede Kamerstukken over de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van het afgelopen half jaar.

Dreigingsgerichte AIVD en MIVD

‘We richten de wet [de nieuwe wet op de inlichtingen – en veiligheidsdiensten] zodanig in dat er sprake is van een dreigingsgerichte wet in plaats van de huidige wet die gericht is op inlichtingenmiddelen.’ Deze zin stond, bijna verstopt, tussen de duizenden woorden van het regeerakkoord dat het kersverse kabinet Jetten bij zijn aantreden in januari van dit jaar produceerde.

In het totale pakket aan informatie, waarin de uitbreiding van Defensie een zeer belangrijke rol speelt, viel het slechts een enkeling op. Het dagelijkse nieuws op het terrein van nationale veiligheid stroomt hard. De gebeurtenissen volgen elkaar snel op: nieuws over de raket- en dronebeschietingen in Oekraïne; Chinese hackers die een ingenieuze truc uitvoerden en wereldwijd telecomnetwerken tot in de kern binnendrongen; de doorgaande aanvallen van Israël op Gaza en de Westelijke Jordaanoever; een uit de hand gelopen conflict tussen de VS en Israël tegenover Iran, waarvan de uitkomst totaal onvoorspelbaar is nu het ook lijkt te rommelen tussen Israël en de VS en met steeds brutalere hybride oorlogsvoering in Europa, waar alleen de Russen achter kunnen zitten. Dus ja, een dreigingsgerichte wet voor de AIVD en MIVD klinkt logisch. Maar is het dat ook? En wat is er tot nu over bekend? Binnenkort volgt de internetconsultatie over de wet. Iedereen mag reageren. De stand van zaken.

AIVD en MIVD in beweging

Langzaam maar steeds zekerder wordt duidelijk dat de grondslag van de nieuwe Wiv dreigingsgericht is. In de jaarplannen over 2026 (gepubliceerd op 18 december 2025) beschrijven de AIVD en MIVD vooral nog de praktische inzet voor 2026. Over de nieuwe wet is de MIVD nog het duidelijkst: ‘er wordt gewerkt aan een dreigingsgericht stelsel voor de inzet van bevoegdheden waarbij onder andere rekening wordt gehouden met de huidige en toekomstige technologische ontwikkelingen en op welke manier deze zo effectief mogelijk en rechtmatig kunnen worden ingezet’. De AIVD noemt het dreigingsgerichte nog niet in haar jaarplan, maar houdt het erop dat de AIVD en MIVD  ‘een wettelijk kader nodig hebben dat voorziet in de benodigde operationele slagkracht en wendbaarheid om te reageren op technologische en geopolitieke ontwikkelingen, en dat recht doet aan fundamentele waarborgen zoals onafhankelijk toezicht’.  In het jaarverslag van de AIVD dat in mei 2026 werd gepresenteerd wordt het dreigingsgerichte karakter wel genoemd: ‘bij de nieuwe Wiv ligt een sterke focus op een techniekneutrale en meer dreigingsgerichte wet, en daarmee een goede uitvoerbaarheid, toekomstbestendigheid en een eenduidiger regime voor gegevensverwerking’. Toch lijkt de MIVD de aanjager te zijn van het nieuwe dreigingsgerichte stelsel en dat is gezien de dreiging uit Rusland niet vreemd. Defensie is zich aan het voorbereiden, en dat heeft ook zijn weerslag op de MIVD en AIVD.

Vijandige statelijke actoren

Eind april 2026 is het regeerakkoord, na de eerste landing, op de ministeries verder uitgewerkt. Zowel het ministerie van Defensie als het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties besteden aandacht aan de AIVD en MIVD. Ook uit die verslagen is goed te lezen dat Defensie het voortouw neemt om het dreigingsgerichte karakter voor de nieuwe Wiv handen en voeten te geven. Minister van Defensie Yesilgöz schrijft in de beleidsbrief dat de ‘wet versneld wordt herzien, waarbij we toewerken naar een dreigingsgerichte wet’. Nu valt die versnelling nog wel mee, er was immers al in 2022 politieke consensus over een nieuwe Wiv. Daarin nog geen woord over het dreigingsgerichte karakter. Ook wordt de motivatie achter de wijziging duidelijker uit de brief, met een dreigingsgerichte Wiv verwacht de MIVD slagvaardiger te kunnen optreden in de grey zone, het grijze gebied tussen oorlog en vrede waar we momenteel midden in zitten. Ook verwacht de MIVD dan tijdens grootschalige conflicten of missies de krijgsmacht beter te kunnen ondersteunen.
Het dreigingsgerichte kader wordt beschreven als ‘operaties tegen statelijke actoren die een voortdurende bedreiging vormen voor de nationale veiligheid’. In dit kader komt er minder toezicht (gedifferentieerd) op deze operaties net als op het onderscheppen van militaire communicatie, schrijft Yesilgöz. Met dit laatste punt keren we terug naar de tijd van vóór de Wiv 2017, toen militaire communicatie alleen via de satelliet en HF-frequenties werd afgeluisterd. Er was destijds geen enkel bindend toezicht op.
Nu is de motivatie urgenter, ‘de MIVD wil een betere informatiepositie op de inzet en voorbereiding van militaire middelen van (potentiële) opponenten zodat deze kennis kan worden gebruikt voor onze gereedstelling en afschrikking’.
In de uitwerking van het beleid voor de AIVD komt de minister van BZK, Pieter Heerma, niet veel verder dan de al bekende algemeenheden. Hij schrijft dat er ‘een toekomstbestendig, techniekneutraal en dreigingsgericht wettelijk kader nodig is met effectieve bevoegdheden en passende waarborgen’.

Inlichtingen voor het slagveld

In de daarop verschijnende Defensie nota van 30 juni jl. wordt het belang van inlichtingen, en dus aanpassing van de Wiv nog duidelijker neergezet.

De nieuwe wet moet ervoor gaan zorgen dat deze beter aansluit op het militaire domein, aldus de Defensienota. ‘Inlichtingen zijn hierbij cruciaal om een dominante informatiepositie ten opzichte van een tegenstander op te bouwen. Deze wet gaat uit van de mogelijke dreigingen en bevat bijpassende waarborgen’.
Bovendien moet de krijgsmacht informatie sneller omzetten in optreden. Daarom worden sensoren, data, inlichtingen, cyber, ruimte en commandovoering sterker met elkaar verbonden, zodat Defensie beter en sneller kan zien, besluiten en handelen. Ongetwijfeld speelt ook de MIVD hier een belangrijke rol in.

De kern

De kern van het nieuwe dreigingsgerichte karakter werd een dag eerder, op 29 juni, uitgebreider gecommuniceerd met de Tweede Kamer.
De nieuwe wet wordt conceptueel echt anders opgebouwd, kort maar krachtig gezegd: iedereen, of je nu Poetin of Jansen heet, kan in een wettelijk regime van de Wiv terecht komen, de dreiging bepaalt onder welk regime je valt. Bijzondere bevoegdheden kunnen dan eenvoudiger worden ingezet en ook het toezicht bij de verschillende regimes is anders. En dat alles om beter toegespitst te zijn op de ‘whole-of-government’ en ‘whole-of-society’-benadering van Rusland en China.

Minister Yesilgöz, die de brief naar de Tweede Kamer stuurde, stelt dat de manier waarop de huidige wet is ingericht – op de inlichtingenmiddelen gebaseerd –, onvoldoende is om onderzoek te doen naar de hedendaagse dreigingen. Dat wordt dus veranderd en ‘personen en organisaties die een bijdrage leveren aan doelen en activiteiten die evident strijdig zijn met de Nederlandse (veiligheids-)belangen krijgen een ander regime’.

In de antwoorden worden Rusland en China veelvuldig als voorbeeld genoemd. Uit de jaarplannen van de MIVD en AIVD kun je vervolgens ook landen uit het Midden-Oosten, Iran en Venezuela halen. Denkbaar is natuurlijk dat Noord-Korea in dit rijtje past.

Vervolgens wordt er, zoals beschreven in bureaucratische ambtenarentaal, op basis van deze dreiging een ‘separaat regime ingericht met een gedifferentieerd en passend waarborgenstelsel ingericht’. Dus, in gewone Jip en Janneke taal: er komen twee verschillende lijnen (of stelsels als Jip en Janneke dat begrijpen), waarbij tegen landen die opponenten zijn van Nederland (die zich regelmatig manifesteren als opponenten) bevoegdheden eenvoudiger in te zetten zijn en het toezicht minder sterk zal zijn. Om dan toch even terug te vallen op termen van de AIVD en MIVD: ‘de lat van noodzaak en proportionaliteit bij de inzet van bevoegdheden wordt in die gevallen eerder gehaald’.
Dit betekent een fundamentele wijziging binnen het stelsel van toetsing en toezicht. Zoals gezegd minder toezicht ten aanzien van actoren waarvan een verhoogde en persistente dreiging richting Nederland en Nederlandse belangen uitgaat, bijvoorbeeld China en Rusland. Daarnaast blijft een regime bestaan met haar eigen, passende waarborgen ten aanzien van de overige onderzoeken van de diensten.

Tijdelijke wet

Het is niet voor het eerst dat er in de Wiv een dreigingsgerichte opdeling is.

Ook onder de Tijdelijke wet onderzoeken AIVD en MIVD landen met een offensief cyberprogramma, bulkdatasets en overige specifieke voorzieningen (Tw) is deels al sprake van zo’n constructie. Uit de algemeen werkende wet (Wiv 2017) werd één taak geïsoleerd: onderzoek naar landen met een offensief cyberprogramma. Alleen de onderdelen ‘bulkdatasets en overige specifieke voorzieningen’ hebben een algemene werking (!)

De wet kwam er omdat de AIVD en MIVD in de vorm van het JSCU (Joint Sigint Cyber Unit) op het terrein van cyberoperaties tegen veel beperkingen aanliepen bij het uitvoeren van hack- en onderzoeksopdrachtgerichte-interceptie operaties. Volgens de AIVD en MIVD schoot de wendbaarheid en slagkracht door beperkingen te kort. De landen met een offensief cyberprogramma gericht op onder andere Nederland zouden daarmee vrij spel hebben.
Er werden aanpassingen gedaan in het stelsel van toezicht, waarbij er een verschuiving plaatsvond van minder preventief naar meer achteraf en real time toezicht. Maar dit wel allemaal alleen in de taak van onderzoek naar landen met een offensief cyberprogramma.
Een eerst schifting dus in de Wiv op basis van een dreiging, zij het dat deze tijdelijk is. Er wordt dus niet langer uitgegaan van de juridische regels voor bijzondere bevoegdheden van de AIVD en MIVD in alle gevallen, maar voor een specifieke dreiging (zoals de cyberdreiging) worden specifieke regels opgesteld. Vergelijkbaar dus met de opzet voor de nieuwe Wiv. Alleen komt er dan een ander regime voor ‘personen en organisaties die een bijdrage leveren aan doelen en activiteiten die evident strijdig zijn met de Nederlandse (veiligheids)belangen’ of breder geformuleerd ‘ten aanzien van actoren waarvan een verhoogde en persistente dreiging richting Nederland en Nederlandse belangen uitgaat, bijvoorbeeld China en Rusland’.

Praktijk

In de praktijk werken de diensten sinds de invoering van de Tijdelijke wet dus met twee verschillende regimes en dus is het interessant om te zien hoe dat werkt. In een nieuwe Wiv worden dat wellicht nog meer regimes. Wat vinden de diensten?
De AIVD en MIVD tonen zich voorzichtig optimistisch. Voorzichtig omdat ten tijde van de invoeringstoets de Tijdelijke wet nog maar kort volledig kon worden toegepast (zie Aivdwatch). Voor een dreigingsgerichte aanpak is het is om te beginnen natuurlijk van belang voor welke dreiging een inlichtingenmiddel wordt ingezet. Daarvan zeggen de AIVD en MIVD dat ‘er expliciet aandacht is besteed aan de afbakening van operaties; dit om te voorkomen dat in de praktijk onduidelijkheid zou bestaan over de toepassing van het vereiste regime’.[…] ‘Dat verloopt in grote lijnen goed,’ melden de AIVD en MIVD, op één knelpunt na. En hoewel het een technisch probleem betrof, geeft het aan dat er soms onverwachte problemen opduiken bij het werken onder een dreigingsgericht regime. Het ging in dit geval om het verkeer van populaire streaming-en downloaddiensten, zoals Netflix, Spotify en BitTorrent. Onder het regime van de Wiv 2017 viel dat door toezeggingen van de toenmalige minister niet onder de kabel-interceptie, onder het regime van de Tijdelijke wet wel. In de praktijk bleek het te lastig uitvoerbaar, er zou voor beide regimes een apart verwervingssysteem moeten worden opgetuigd. De urgentie om de Tijdelijk wet toch toe te kunnen passen, ook op deze streamingsdiensten, was zo hoog, dat het negatief-filteren per direct werd gestopt. Het lijkt marginaal, maar is wel een voorbode van hoe ook praktische en technische elementen een rol kunnen spelen binnen verschillen dreigingsgerichte regimes.

Waar de AIVD en MIVD dus redelijk positief waren over de Tijdelijke wet was de Toetsingscommissie Inzet Bevoegdheden, de TIB, minder enthousiast over de opbrengst. Over de opbrengst van hackoperaties onder de Tw zegt de TIB dat ze ‘niet heeft kunnen waarnemen dat dit de beoogde significante en relevante extra opbrengst heeft geleverd’. Over kabelinterceptie herhaalt de TIB haar visie dat ‘de hoge verwachtingen die de diensten hebben uitgesproken nog niet zichtbaar zijn in de uitkomst, dat beeld is tot op heden niet veranderd’.

Natuurlijk zijn de ervaringen met de Tijdelijke wet nog maar kort en valt de inzet natuurlijk niet direct te vergelijken met voorstellen voor een nieuwe wet. Het kabinet heeft ook toegezegd de Tw de komende tijd te blijven monitoren, dus die ervaringen kunnen nog worden meegenomen in het wetgevingstraject.

Conclusie

De ernst van de dreiging uit Rusland, China en een aantal andere landen is zeer reëel. De wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten als gevolg daarvan dreigingsgericht inrichten klinkt daarom als een logische stap. De verschillende regimes moeten voorkomen dat Nederlandse burgers te maken krijgen met maatregelen die bedoeld zijn voor Rusland en China.
Aan de andere kant is er ook een risico, zeker omdat de dreiging vanuit Rusland en China hybride is, en wie bepaalt de grenzen in de grey zone? Op welk moment geldt dan dat een middel ingezet wordt in het regime van de bescherming tegen deze opponenten en op welk moment niet?
En dreigt niet wederom een Koude Oorlog, met binnenlandse vijanden, mensen, organisaties en partijen die uitgesloten worden vanwege hun pro-Russische standpunten. Dat is lastig voorstelbaar, pro-China wellicht minder. En hoe fluïde wordt het begrip ‘strijdig zijn met de Nederlandse (veiligheids-)belangen’ en wanneer lever je daar nu een bijdrage aan. Niets is zwart/wit, de grenzen zijn belangrijk. En bepalen we elk jaar opnieuw welke landen hieronder vallen? Ook met het boek ‘Democratie onder druk’ van Rowin Jansen en Bart Jacobs in het achterhoofd: wel een maatregel die vatbaar is voor politisering.

Alle seinen lijken inmiddels op groen te staan en als de voortekenen kloppen wordt deze zomer het wetsvoorstel voor een nieuwe Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv) op internet ter consultatie aangeboden. Althans, zo staat het aangekondigd in de Defensienota 2026 ‘Samen Voorwaarts’.
Laten we daar ook maar van uitgaan gezien het krappe tijdschema dat er is voor de behandeling van de wet. De Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten regelt taken, bevoegdheden, aansturing en controle op de AIVD en MIVD. De wens om een Nationale Veiligheidswet te ontwerpen, waarin ook de NCTV wordt meegenomen, komt er vooralsnog niet.
De nieuwe wet moet de huidige Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten en de Tijdelijke wet onderzoeken AIVD en MIVD naar landen met een offensief cyberprogramma, bulkdatasets en overige specifieke voorzieningen,  gaan vervangen.
De Tijdelijk wet verloopt op 1 juli 2028. Tegen die tijd moet het nieuwe wetsvoorstel aangenomen en gepubliceerd zijn. Binnenkort volgt de internetconsultatie van het nieuwe wetsvoorstel, waar in principe iedereen op kan reageren. De internetconsultatie van de Wiv 2017 leverde ruim 500 openbare reacties op, die van de Tijdelijke wet veel minder.

Een wirwar van regels en regelgeving

Het wordt dus tijd om in de achtergronden te duiken, want ik heb al gemerkt de complexiteit van dit onderwerp enorm is toegenomen. Bij de totstandkoming van zowel de Wiv 2017 als de Tijdelijke wet was er sprake van een enorm politiek en bestuurlijk krachtenveld, wat in beide wetten tot ingewikkelde juridische constructies heeft geleid. De Wiv 2017 zal de geschiedenis ingaan als ‘sleepwet’, waarbij een grote maatschappelijke betrokkenheid over zorgen voor de privacy dwars stond op de wens van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten om de kabel te kunnen tappen en eenvoudiger te kunnen hacken. De Tijdelijke wet stelde in eerste instantie voor om cyberoperaties van de diensten te vereenvoudigen, puur en alleen voor die taak, maar werd gaandeweg het proces een ingewikkelde constructie waarin het toezicht werd veranderd, de bulkdatasets een belangrijke rol kregen, en zelfs de stomme tap een plekje kreeg. Dit gaat over de bevoegdheid om ‘real time’ verkeers- en locatiegegevens te vorderen bij aanbieders van communicatiediensten.  Bijna niet meer te volgen.

Ik vraag me af: welke regeling en welk toezicht gelden nu binnen welk domein en voor welke bevoegdheden? Het liefst zou ik Katinka Polderman inhuren om een inzichtelijke beslisboom te maken, dat zou mij ontzettend helpen! Maar ja, niet alles is mogelijk, dus duik ik zelf de komende weken maar diep in de materie in de hoop te ontwarren waar we nu eigenlijk staan.

AIVD en MIVD in verandering

Eén ding is natuurlijk wel duidelijk: de wereld waarin we verwachten dat de AIVD en MIVD Nederland veilig houden is enorm veranderd. Een geopolitieke situatie die van invloed is op de rol en positie en daarmee de wetgeving van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. We kunnen er niet omheen draaien: hét grote verschil zit in de dreiging die er van Rusland uit gaat. Tijdens de discussies over de Wiv in 2017 speelde vooral de cyberdreiging vanuit Rusland een rol in de totstandkoming van de wet. Een militair conflict werd destijds als zeer onwaarschijnlijk gekwalificeerd door de MIVD, maar toch ook ‘anders dan in het recente verleden wel voorstelbaar’ (jaarverslag MIVD 2017)
Dat is nu wel anders, we zien het dagelijks terug in het nieuws. De inlichtingendiensten maken zich zorgen. Volgens de MIVD vormt Rusland momenteel de grootste en meest directe dreiging tegen vrede en stabiliteit in Europa (jaarverslag MIVD 2025).
‘Binnen een jaar na het beëindigen van de oorlog tegen Oekraïne kan Rusland voldoende gevechtskracht genereren om een regionaal conflict tegen de NAVO te initiëren,’ zo stelt de MIVD. ‘De hybride middelen die Rusland nu al inzet blijven net onder de drempel van een openlijk militair conflict, maar hebben een reëel risico op onbedoelde en moeilijk te beheersen escalatie.’
In de gezamenlijk uitgebrachte analyse Tussen vrede en oorlog. De oorlog in Oekraïne en de Russische dreiging in Europa beschrijven de AIVD en MIVD juist die toegenomen hybride dreiging van de Russen richting Europa. Rusland neemt daarbij in toenemende mate risico’s, waarbij het risico op slachtoffers of materiele schade toeneemt. Een vergelijkbaar beeld schetsen onderzoekers van het ISGA.

Afstemmen

Deze Russische dreiging is inmiddels constant aanwezig en zal zeker bestendigen. Omdat de dreigingen zich op tal van terreinen voordoen zullen de AIVD en MIVD zich ook moeten ontwikkelen, iets wat vorm moeten krijgen in het nieuwe wetsvoorstel. De diensten zullen bijvoorbeeld hun activiteiten moeten gaan afstemmen met andere organisaties die zich richten op het versterken van de weerbaarheid in Nederland. In de nota Weerbaarheidsopgave – Versterken van weerbaarheid in het licht van militaire en hybride dreigingen, die eind vorige jaar door de minister van Defensie en van Justitie en Veiligheid werd aangeboden aan de Tweede Kamer, wordt een basis gelegd die nu wettelijk uitgewerkt moet gaan worden. Wie goed tussen de regels door leest ziet dat de AIVD en MIVD niet langer alleen ‘in staat worden gesteld (ongekende) dreigingen tegen de nationale veiligheid en de democratische rechtsorde tijdig te kunnen onderkennen,’ maar dat ze ook een actievere handelende rol zullen gaan krijgen in het tegengaan van deze dreigingen: ‘zo nodig te voorkomen of te verstoren’. De inzet van de diensten zou ‘versneld moeten kunnen intensiveren tegen (acute) dreigingen die een of meer nationale veiligheidsbelangen aantasten. Daar kan al sprake van zijn in de aanloop naar of tijdens de voorfase van een conflict’.

Dat is een interessante wending in het perspectief van activiteiten van de diensten. In algemene zin is het stramien nu: de diensten handelen niet zelf (of in hoge uitzondering), maar geven andere (overheids-) organisaties de inlichtingen waarmee die kunnen handelen. Het is een perspectief dat niet alleen bij ons verandert. Ook in andere landen, bijvoorbeeld in België, waar nieuwe wetgeving op stapel staat, zie je die ontwikkeling.

Defensienota 2026

Bovenal zullen de diensten hun inzet en kennis moeten gaan afstemmen met Defensie, waar flinke voorbereidingen plaatsvinden om de Russische dreiging te kunnen weerstaan. In de Defensienota 2026 is ook een glimp van die nieuwe rol van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten te ontdekken. De nieuwe wet moet er voor gaan zorgen dat deze beter aansluit op het militaire domein, aldus de Defensienota. ‘Inlichtingen zijn hierbij cruciaal om een dominante informatiepositie ten opzichte van een tegenstander op te bouwen.’ Hierdoor kan de MIVD slagvaardiger optreden in de grijze zone tussen oorlog en vrede en tijdens grootschalig conflicten of missies de krijgsmacht beter ondersteunen, aldus de nota. Daarnaast worden de mogelijkheden tot samenwerking uitgebreid, niet alleen nationaal, ook internationaal met een kopgroep van Europese landen. Een element dat ook al beschreven werd in de regeringsverklaring

Cyberdreiging

Maar de wereld van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten wordt niet alleen getekend door de ontwikkelingen in Rusland. Een tweede ontwikkeling is de cyberdreiging (deels ook vanuit Rusland), waar de Tijdelijke wet deels een antwoord op is geweest. De periode dat deze wet in werking is getreden, is nog relatief kort  (sinds juli 2025) en de evaluatie ervan nogal magertjes. Het is nog afwachten of en hoe deze wetsartikelen aangepast dienen te worden. Bij het onderdeel over de bulkdatasets lijkt aanpassing onvermijdelijk na het recente rapport van de CTIVD, de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten.
Wel is duidelijk dat de cyberdreiging eerder toe- dan afneemt. In het Cybersecuritybeeld 2025 schetst de NCTV toenemende activiteiten van statelijke actoren. Opvallend noemt de NCTV de verbondenheid met niet niet-statelijke actoren.

En verder naar het oosten

In het verlengde hiervan zien de diensten ook toenemende dreiging vanuit China. Een dreiging die zich verdiept, zo stelt de AIVD in het jaarverslag 2025. China bouwt door aan een eigen nieuwe wereldorde en ontwikkelt zich steeds meer als een kennis- en technologiesamenleving. ‘Voor het verwerven van kennis maakt China ook gebruik van cyberaanvallen,’ aldus de AIVD. China werkt volgens een whole of society-approach, aldus de AIVD. Dit houdt onder andere in dat alle onderdelen van de samenleving, van individuen tot bedrijven en organisaties, door de Chinese overheid ingezet kunnen worden voor bijvoorbeeld inlichtingenactiviteiten.

Diverser beeld extremisme

Anders dan tien jaar geleden is de dreiging uit extremistische hoek. Destijds werden de diensten in dit kader vooral geconfronteerd met de jihadistische dreiging. Tegenwoordig komt de extremistische dreiging uit tal van hoeken, ontwikkelt zich vaak snel en is, al dan niet door eenlingen, verborgen op duistere plaatsen op het internet of darkweb. In de analyse Een web van haat, beschrijft de AIVD deze ontwikkeling, waaruit blijkt dat individuele gevallen soms moeilijk traceerbaar zijn. In een van zijn laatste interviews voor zijn afscheid voor Pointer, beschreef voormalig directeur-generaal van de AIVD, Erik Akerboom de ernst van deze dreiging.  
Zijn opvolger bij de dienst, Simone Smit, deed er nog een schep bovenop in het voorwoord van het jaarverslag 2025. ‘In de tachtig jaar dat de AIVD en zijn voorlopers bestaan, was er niet eerder een dreigingsbeeld zoals nu, waarbij de nationale veiligheid tegelijk van zoveel kanten, zo langdurig onder druk staat.’

Politieke en maatschappelijke ontwikkelingen

Maar het zijn natuurlijk niet alleen de dreigingen die de positie van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten beïnvloeden. Ook andere politieke en maatschappelijke ontwikkelingen zijn bepalend voor de rol die wij inlichtingen- en veiligheidsdiensten willen en durven te geven. Interessant is wat dit betreft het boek Democratie onder druk. Over geheime diensten in turbulente tijden van Bart Jacobs en Rowin Jansen. Ze geven een schets van risico’s die inlichtingen- en veiligheidsdiensten lopen in een toenemende autocratische wereld. Bij de wetgeving in Nederland is hun analyse van belang. Er blijken grote kwetsbaarheden te zitten en hoe gaan we daarmee om in tijden van toenemende dreiging?

Een maatschappelijk ontwikkeling die zeker van invloed is op het werk van inlichtingen en veiligheidsdiensten beschreef het Rathenau Instituut recent in het onderzoek Signalen voor de toekomst. Technologie en de AIVD. Wat betekent het hoge tempo waarin de digitale technologie zich ontwikkelt voor het werk van de AIVD? Ook in dit onderzoek een aantal concrete conclusies die voor de toekomst meegenomen kunnen worden. Het Rathenau Instituut pleit onder andere voor het juridisch vastleggen van samenwerking, een sterkere inzet op preventie van radicalisering en het stimuleren van het maatschappelijk en politiek debat over nationale veiligheid.

Meer spelers

Vervolgens zie ik ook dat er meer en meer spelers zijn in het nationale veiligheidsdomein. De AIVD en MIVD met daaraan gekoppeld de TIB en CTIVD zijn algemeen bekend. De NCTV ook nog wel, maar wie kent het rijtje diensten dat Bob de Graaff in augustus 2023 in de Groene op een rij zette? CTER, DRIO’s, TOOI of RIEC’s , allen vanuit de overheid en met een taak op het terrein van nationale veiligheid. Is er, ook daarom niet juist behoefte aan een algemene nationale veiligheidswet?
Daarnaast bestaan er ook diensten als de NCSC, het Nationale Cyber Security Centrum, dat de nationale digitale cyberdreiging in de gaten houdt. Op dat terrein bestaat inmiddels een keur aan private bedrijven (veelal gestart door ex-medewerkers van de diensten), die vergelijkbare diensten aanbieden. Wordt daar iets voor geregeld?

Artificial Intelligence

En dan hebben we het nog niet eens gehad over de meest ingrijpende ontwikkeling, de nieuwe technologie, met AI voorop.. Onmiskenbaar heeft dit grote invloed op de wereld van inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Aan de ene kant doordat de diensten zelf AI zullen gaan toepassen en aan de andere kant door de dreiging die ervan uit kan gaan.

Europa

Ten slotte, en wellicht het meest ingewikkelde punt: we moeten in Europa nauwer gaan samenwerken. Althans dat stelt het kabinet in het regeerakkoord. En ja, ik zie  dat in de huidige wereld deze ontwikkeling nodig is. Met in mijn achterhoofd een groot onderzoek dat ik ooit (samen met Jelle van Buuren) deed naar internationale politiesamenwerking (Keizer in Lompen) ben ik ook huiverig voor te groot optimisme. Maar er zijn wel degelijk kansen. Dat vertelde Pepijn Tuinier eerder aan Aivdwatch. Tuinier is gepromoveerd op Europese samenwerking tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten en werkzaam als universitair hoofddocent op de Nederlandse Defensie Academie (NLDA). ‘Het maakt uit wat de intentie is. Nauwer samenwerken vindt meestal plaats ten behoeve van de eigen nationale veiligheid, maar het kan ook voor een gemeenschappelijk doel zijn, zoals de veiligheid van de Europese Unie. Ook die structuren zijn er al in basis, nu moet je dus gaan kijken in welke structuur je de samenwerking wilt gaan formaliseren,’ aldus Tuinier. ‘Onder druk van de dreigingen is er wel een streven om nauwer samen te werken, dus is nu het momentum om dit te gaan formaliseren.’

Complex

Een complexe wereld, laat ik het zo samenvatten, maar wel een die zo veel mogelijk ontleed dient te worden. Ik ga er de komende tijd eens flink voor zitten. Ik ga de complexiteit proberen af te pellen, als de schillen van een ui, en wie weet raak ik ergens de kern. Maar de komende tijd eerst maar eens de schillen.

Waarom is een nieuwe Wiv eigenlijk nodig? Welke stappen zijn er al gezet? Wat betekenen de veranderende dreigingen voor de Wiv? Hoe kunnen technologische ontwikkelen mee worden genomen? Kan een wet worden omgeschreven van techniek onafhankelijk naar dreigingsgericht? En hoe wordt er eigenlijk gedacht over een nieuwe Wiv, zowel door politici, belangenorganisaties en deskundigen?

Volgend keer schil 1: waarom komt er eigenlijk een nieuwe Wiv?

---

‘Een versnipperd datalandschap’, ‘onvoldoende centraal beheerd’, ‘onduidelijkheid bij verschillende bevoegdheden’ en ‘onvoldoende zicht op termijnen’. Een aantal kwalificaties die de revue passeren na een onderzoek van de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD) over de verwerking van bulkdatasets door de AIVD en MIVD. Het rapport verschijnt vandaag onder de misschien wat fantasieloze, maar niets aan duidelijkheid inleverende titel ‘Toezichtsrapport over verwerking van bulkdatasets door de AIVD en MIVD’.  De CTIVD maakt melding van verhoogde risico’s en de bulkdatasets vormen een risico voor de privacy.

Risico’s

En die risico’s manifesteren zich op verschillende momenten van de verwerking van de bulkdatasets, zo schrijft de CTIVD. Zo ziet de CTIVD dat het gebruik van bulkdatasets bij de AIVD en MIVD de afgelopen jaren significant is toegenomen. Het gevolg daarvan is een versnipperd datalandschap, waarop geen centrale regie gevoerd wordt.

De diversiteit van de gegevens kan daarbij enorm groot zijn en loopt van bijvoorbeeld gegevens van de Kamer van Koophandel tot gegevens uit hacks, die te koop worden aangeboden op het darkweb. Daarmee bevatten de bulkdatasets bij de AIVD en MIVD gegevens van heel veel personen. En dus, zo stelt Hugo Hillenaar, voorzitter van de CTIVD, vormt de verwerking van gegevens uit bulkdatasets een privacy-inbreuk voor de personen die erin voorkomen. ‘Daar komt bij dat verreweg het merendeel van de mensen die in deze datasets voorkomen, niks te maken hebben met spionage of terrorisme. De waarborgen omtrent gegevensverwerking moeten simpelweg op orde zijn,’ aldus Hillenaar.

Noodzaak

De CTIVD heeft voor het onderzoek een aantal bulkdatasets nader onderzocht en houdt ook toezicht op de bulkdatasets in het kader van de Tijdelijke Wet. De CTIVD constateert net zoals de diensten zelf dat het gebruik van bulkdatasets van groot belang is voor de uitvoering van hun wettelijke taken.
Een paar min of meer bekende voorbeelden van gebruik van bulkdatasets door de diensten maken dat ook duidelijk. Zo konden de diensten IS-uitreizigers in Syrië onderkennen met behulp van locatiedata uit een bulkdataset. Een andere casus vormt die waarin gegevens uit een bulkdataset door de MIVD gebruikt zijn om Nederlandse militairen in Afghanistan te beschermen. Ook bij het onderzoek naar het Syrische chemische wapenprogramma, was een bulkdataset doorslaggevend voor het aanwijzen van een vijftal sleutelfiguren in dit programma. Wellicht bij meer mensen nog in de herinnering: de onderkenning van een cyberoperatie van de Russische militaire inlichtingendienst GRU in april 2018 door de MIVD. Deze operatie richtte zich op het hacken van de Organisatie voor het Verbod op Chemische Wapens (verder: OPCW) in Den Haag. En deze onderkenning was niet mogelijk geweest zonder het gebruik van gegevens uit bulkdatasets.
Van groot belang dus, maar of het allemaal gaat volgens de geldende wet en regelgeving: dat heeft de CTIVD nu dus onderzocht.

Waarborgen

Er zijn ondertussen flink wat wettelijke regelingen, die bepalend zijn voor het verwerken van gegevens uit een bulkdataset. Voldoende waarborgen, zou je verwachten, maar de CTIVD ziet in bepaalde waarborgen nog wel kwesties die beter geregeld kunnen worden. Neem bijvoorbeeld de wettelijk bepaling van wat een bulkdataset is.

Een bulkdataset is een omvangrijke gegevensverzameling waarbij het merendeel van de gegevens betrekking heeft op organisaties en/of personen die geen onderwerp van onderzoek van een dienst zijn en dat ook niet worden

Wat is omvangrijk? Hoe kun je vaststellen wat het merendeel is? Wanneer gaat het om gerichte onderzoeksgegevens en wanneer om gegevens van mensen die niet onderzocht worden? Het lijkt haarkloverij, maar bulkdatasets vallen juist vanwege dat bulk-aspect onder strenge waarborgen en het is dus belangrijk of een dataset ook het stempel bulkdataset krijgt.

Algemene of bijzondere bevoegdheden

Een andere wettelijk bepaling waar wat de CTIVD betreft aan gesleuteld dient te worden, is het verschil tussen bulkdata die met ‘algemene bevoegdheden’ zijn verworven en bulkdatasets die met ‘bijzondere bevoegdheden’ zijn verworven. Het onderscheid in de verwerking wordt bepaald door de verwerving en niet door de inhoud van de bulkdatasets. Ook dat zou bij een wetswijzing anders moeten vindt de CTIVD.

Ontwikkeling

Uit het onderzoek blijkt ook dat er veel wel goed gaat bij de AIVD en MIVD. Zo blijkt er voldoende aandacht te zijn voor datareductie bij de diensten. En ook vindt er een check plaats op de aanwezigheid van gegevens die de diensten niet (zomaar) mogen verwerken, zoals medische gegevens en gegevens die betrekking hebben op communicatie tussen een advocaat en diens cliënt. Daarnaast wordt er goed gekeken naar welke (categorieën) gegevens nodig zijn voor het inlichtingenonderzoek en welke niet. Alleen de noodzakelijke gegevens worden beschikbaar gemaakt. De CTIVD heeft in een steekproef geen verboden (categorieën) gegevens in bulkdatasets aangetroffen.

Toegankelijkheid

Bulkdatasets zijn bovendien niet zo maar voor alle medewerkers van de AIVD of MIVD toegankelijk. Er zijn drie mogelijke toegangsregimes: standaard, beperkt of strikt beperkt. De CTIVD ziet dat zover de AIVD en de MIVD dezelfde bulkdatasets hebben beoordeeld, zij afzonderlijk van elkaar dezelfde toegangsregimes hebben voorgesteld. Positief dus. Standaard, beperkt of strikt beperkt toegankelijk betekent verder dat, naarmate de beperktheid groeit, de kring medewerkers die toegang heeft kleiner wordt, de toestemming noodzakelijker, en de bewaartermijnen korter worden.

Openbaar

De CTIVD ziet geen probleem bij de beoordeling van de zwaarte van de privacy-inbreuk, maar wel bij het tweede criterium dat wordt toegepast binnen de AIVD en MIVD. Dat betreft de mate waarin de bulkdataset voor eenieder toegankelijk is. Dit is dus meebepalend in welk regime de betreffende bulkdataset terechtkomt. Het stempel openbaar werd in enkele gevallen bijvoorbeeld gegeven aan bulkdatasets die (kortstondig) op het internet (tegen betaling) werden aangeboden. Maar, zo stelt de CTIVD, de privacy-inbreuk van dergelijke bulkdatasets kan heel groot zijn, bijvoorbeeld omdat het kan gaan om gegevensuit een datalek. De CTIVD beveelt hier dan ook aan de openbaarheid van gegevens niet altijd bepalend te laten zijn voor de aard van de gegevens noch voor de mate van privacy-inbreuk die de verwerking van deze gegevens met zich meebrengt. Sinds de invoering van de Tijdelijk Wet beoordeelt de CTIVD de verwerking van bulkdatasets. In verreweg de meeste gevallen is de inhoudelijke beoordeling van de privacy-inbreuk en het gekozen toegangsregime navolgbaar voor de CTIVD. In enkele gevallen is de CTIVD het gesprek aangegaan met de diensten.

Praktijk

Ten slotte, en niet onbelangrijk, als eenmaal bepaald is onder welk regime een bulkdataset valt, dienen de AIVD en MIVD natuurlijk ook de toegang tot die bulkdatasets alleen te geven aan medewerkers die daartoe bevoegd zijn. Ook dat heeft de CTIVD onderzocht. Zit er ook daadwerkelijk een slot op de deur voor onbevoegde medewerkers bij het gebruik van bulkdatasets met een beperkt en strikt beperkt toegangsregime? Nee dus, constateert de CTIVD. Het risico bestaat dat dienstmedewerkers van teams zonder geldige teamtoestemming en/of zonder geldig naslagverzoek, onder bepaalde omstandigheden toch toegang kunnen krijgen tot gegevens uit (strikt) beperkte toegangsregimes. In een aantal gevallen hebben deze risico’s zich ook daadwerkelijk verwezenlijkt.
Tijdens de onderzoeksperiode zijn er verschillende gevallen aan het licht gekomen waarbij bleek dat dienstmedewerkers toegang hadden tot gegevens uit bulkdatasets met een (strikt) beperkt toegangsregime, terwijl zij daartoe niet bevoegd waren. Deze voorvallen beschouwt de CTIVD als onrechtmatig. Er was immers sprake van onbevoegde gegevensverwerking.

Conclusie

De CTIVD is helder en duidelijk over haar constateringen. Een aantal belangrijke waarborgen voor het gebruik van bulkdatasets door de AIVD en de MIVD is niet op orde. Daardoor bestaan verhoogde risico’s op onrechtmatigheden en onzorgvuldigheden, die zich in sommige gevallen hebben verwezenlijkt. De dertien aanbevelingen die de CTIVD heeft geformuleerd lezen als een mooie opmaat voor de wetgevers, die bezig zijn met een nieuwe Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten. De diensten werken al samen met de CTIVD aan verbeterpunten, sommige waarborgen verdienen wel een wettelijke verankering. Zeker gezien de toename van het gebruik van bulkdatasets – iets wat in de toekomst alleen maar zal toenemen. Uiteindelijk komt het erop aan dat ‘de maatschappij en de politiek erop moeten kunnen vertrouwen dat er goede waarborgen zijn voor het werken met bulkdatasets,’ aldus de voorzitter van de CTIVD, Hugo Hillenaar.

Reactie ministers

Na de publicatie van het onderzoek hebben de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Defensie het rapport en een reactie aan de Tweede Kamer gestuurd. Daarin schrijven zij dat ze net als de CTIVD inzien dat het verwerken van databulksets door de AIVD en MIVD een aanzienlijke privacyinbreuk met zich mee kan brengen. Ook zeggen de ministers zich te herkennen in het beeld van de CTIVD dat in de uitvoering en (technische) implementatie van de waarborgen nog winst valt te behalen. Voorafgaand aan en tijdens de uitvoering van het onderzoek van de CTIVD is hieraan gewerkt. Bij de gevonden risico’s en kwetsbaarheden hebben de diensten direct maatregelen getroffen. Het betreft hier maatregelen op het gebied van autorisatiebeheer en toegangsmanagement. De eerste belangrijke stappen naar verbetering op het bulkdatasetdossier zijn zodoende al gezet.

Verder geven de ministers aan dat de AIVD en MIVD verbeteringen met betrekking tot het technisch beheer van bulkdatasets, het bijbehorend datamanagement en de (interne) controle op wie toegang heeft (gehad) tot welke data ter harte nemen en dat ze hoog op de agenda staan van de diensten.

De aanbeveling om de definitie van bulkdatasets tegen het licht te houden nemen de ministers over. De ministers melden dat in het kader van de brede herziening van de Wiv 2017 al de huidige definitie zal worden heroverwogen. Daarbij dient een balans gevonden te worden tussen het aanscherpen van de definitie en het behouden van de noodzakelijke ruimte en operationele flexibiliteit.

Ook over het in dit artikel besproken onderdeel van de openbaarheid van de bulkdatasets nemen de ministers de aanbevelingen over. Zo wordt een bulkdataset voortaan als niet-openbaar aangemerkt, als onduidelijk is geweest of deze openbaar is geweest. De CTIVD constateerde dat dit regelmatig gebeurt bij bulkdatasets verkregen via partnerdiensten uit andere landen. Ook zijn inmiddels de regels rondom het openbaarheidscriterium in het beleid verduidelijkt en aangescherpt. Een andere aanbeveling van de CTIVD is dat niet het openbaar karakter van een bulkdataset, maar de aard van de gegevens en de mate van privacyinbreuk die de verwerking van de gegevens met zich meebrengt doorslaggevend zouden moeten zijn voor het vaststellen van het toegangsregime. Deze aanbeveling wordt ook meegenomen in de herziening van de Wiv 20217

In de situatie dat de bulkdataset verkregen is via de aanschaf na een datalek blijven de ministers overigens wel van mening dat deze bulkdatasets ‘openbaar  toegankelijk’ zijn. Ze verwijzen hierbij naar de Memorie van Toelichting bij het Wetboek van Strafvordering, waarbij ‘niet is uitgesloten dat bulkdatasets met daarin gegevens afkomstig uit een datalek en bulkdatasets die tegen betaling beschikbaar worden gesteld, aangemerkt kunnen worden als “openbaar toegankelijk” ’.

In de beleidsreactie geven de ministers uitgebreid per aanbeveling aan welke ze overnemen en beargumenteren ze dit.

CTIVD: AIVD en MIVD moeten bij bulkdataverwerking persoonlijke privacy beter beschermen

Beleidsreactie Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Defensie

Kan een minister de inlichtingen- en veiligheidsdiensten zo sturen dat ze volledig naar zijn of haar pijpen dansen? Kan het begrip nationale veiligheid zo opgerekt worden dat oppositiepartijen onder het vergrootglas van de Dienst komen te liggen? Of dat illegale immigratie als een gevaar voor de nationale veiligheid wordt bestempeld? Zijn scenario’s, zoals recent in Polen en Hongarije, en die zich nu voor onze ogen uitrollen in de VS ook hier in Nederland mogelijk? Oftewel, hoe houden we onze inlichtingen- en veiligheidsdiensten – die in het geheim mensen kunnen afluisteren en volgen– in deze turbulente tijden op het juiste pad?

Met deze invalshoek gingen Bart Jacobs en Rowin Jansen, beiden verbonden aan de Radboud Universiteit Nijmegen en specialisten op het terrein van inlichtingen- en veiligheidsdiensten aan de slag. Het resultaat is een zeer leesbaar én verontrustend boek geworden: Democratie onder druk, over geheime diensten in turbulente tijden.
En om maar direct een spoiler te geven: wie denkt dat onze inlichtingen- en veiligheidsdiensten wel een stoot kunnen hebben van wat Jacobs en Jansen post truth- en post rules-politici noemen, die wordt snel uit de droom geholpen. Een stootje kan het systeem van aansturing, uitvoering en controle wel aan, maar meerdere rechtse directe stoten zijn niet af te weren. We leunen meer op een ‘cultuur’ dan op daadwerkelijk beschermende regels, dat is letterlijk naïef en daar is werk aan winkel stellen Jacobs en Jansen. Een autocratische stresstest is wat hen betreft noodzakelijk.

Een wereld vol geheimen

Maar voordat ze deze conclusie trekken ontrafelen Jacobs en Jansen kort maar overzichtelijk de politiek-bestuurlijke wereld van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, waarbij de nadruk op de AIVD ligt. In een aantal heldere paragrafen kan iedereen die wel eens van geheime diensten heeft gehoord, maar wiens kennis beperkt is tot het bingewatchen van James Bondfilms, snel bijgespijkerd worden in wat de AIVD nu eigenlijk doet, hoe de Dienst wordt aangestuurd, wat de rol van de minister, het parlement, en de controlecommissies is en wat de positie van burgers nu eigenlijk is. Door direct ook enkele knelpunten te benoemen nemen de schrijvers de lezer direct mee in de kwesties die verderop in het boek worden uitgewerkt.

Hoe weten burgers nu echt met welk gedrag ze in netten van de AIVD worden gevangen? Een begrip als ‘nationale veiligheid’ is immer nergens duidelijk gedefinieerd. En hoe sterk is de parlementaire controle nu in de praktijk? De Commissie Stiekem (CIVD) is er wel op vooruitgegaan, maar de kennis rondom het functioneren van de AIVD is in de Tweede Kamer zeer laag. Het zijn hoofdstukken die snel makkelijk inzicht geven, maar soms geeft de schets van Jacobs en Jansen het gevoel dat ze er met zevenmijlslaarzen doorheen lopen, waardoor de historische context tekort wordt gedaan. Een context die zeker in dit thema van belang is, omdat de daadwerkelijk democratische inbedding van de AIVD ook nog maar van redelijk korte duur is, namelijk sinds 2001 bij de totstandkoming van de Wiv.

De waarheid bestaat niet meer

In het tweede deel duiken de schrijvers in de wereld van de post truth- en post rules- politici. Politici die zich gedragen alsof de waarheid en de regels niet voor hen gelden en daarmee hun eigen universum creëren. Iedereen kan hier namen, rugnummers en afsplitsing van afsplitsing bij bedenken. Het blijft natuurlijk interessant hoe ook de Nederlandse burger meesurft op deze golven die inbeuken op de democratische principes. Jammer genoeg laten Jacobs en Jansen hun gedachten daarover niet los. Wel laten ze in een volgend hoofdstuk zien dat er alternatieven zijn, zij omarmen het republicanisme. Eerder schreef Jacobs hier al een uitgebreid interessant essay over.
In dit boek is het een perspectief voor tegenwicht tegen de populistische autocraten, maar ook de puur liberale denkers, van wie we in Nederland ook vertegenwoordigers hebben. Heel kort gezegd biedt het republicanisme vrijheid als er geen mogelijkheid is tot willekeurige machtsuitoefening. Het doet me denken aan het door Timothy Snyder gepropageerde begrip over vrijheid, waarbij vrijheid alleen kan bestaan als er voldoende waarborgen voor gelijkheid aanwezig zijn.

Het handboek van autocraten

Vervolgens schilderen Jacobs en Jansen het pad dat de verschillende autocratische leiders (hebben) afgelegd. Wraakzucht, het framen van de oppositie als binnenlandse vijand, de verbouwing van de rechterlijke macht, het ondermijnen van de wetenschap en de migranten neerzetten als de grootste (be)dreiging. De roadmap van Hongarije, of Project 2025 van Trump zijn kenmerkend voor de paden die worden afgelegd. Noodmaatregelen en noodwetgeving worden ingezet als er te veel juridische obstakels blijken te zijn. Pers wordt geframed als onbetrouwbaar en juist digitale sociale media platforms krijgen alle vrijheid om hun polariserende algoritmes het werk te laten doen. De inlichtingen- en veiligheidsdiensten komen sterk onder druk te staan om bepaalde thema’s in de onderste la te laten verdwijnen en onder druk van een nieuw benoemde leiding het steven te keren ten faveure van de wensen van de autocraten.

Een ontwikkeling waarvan in Nederland slechts sporadisch een tendens merkbaar is. Maar, zo stellen Jacobs en Jansen, zichtbaar is wel hoe pogingen worden ondernomen om de legitimiteit van de ambtenarij, de rechtspraak, de media of de wetenschap te ondermijnen. Vervolgens stellen ze de belangrijke vraag: wat als in ons land autocraten aan de macht komen? Ze schetsen hiervoor acht worstcasescenario’s, nadrukkelijk fictieve casussen, wel gebaseerd op de ontwikkelingen in het buitenland, waarmee ze in kaart brengen waar de ‘vangrails’ staan.

Een minister grijpt z’n kans

De scenario’s zijn duidelijk vanuit politiek-bestuurlijke invalshoek beschreven, waardoor er kwetsbaarheden in het systeem benoemd kunnen worden. Wat hierbij jammer genoeg ontbreekt is het burgerperspectief. Een perspectief dat juist van belang is als je hebt over ‘democratie onder druk’. In die zin hadden Jacobs en Jansen een blik kunnen werpen op de studie ‘Signalen voor de toekomst’ van het Rathenau Instituut, waarin het burgerperspectief nadrukkelijker aanwezig is. Nu blijft een beetje de vraag erboven hangen wat ik hier als burger mee kan.

Ik zal hier niet letterlijk de scenario’s benoemen die Jacobs en Jansen uitwerken, maar als uitgangspunt hebben ze letterlijk genomen wat ‘de minister wil’…
en vervolgens loopt dat van het geven van specifieke aanwijzingen aan de diensten via het stopzetten van onwelgevallige operaties tot het inzetten van noodmaatregelen. Een blik op de door Jacobs en Jansen uitgewerkte scenario’s laat zien dat ze allemaal binnen een bepaalde bandbreedte mogelijk zijn. Er zijn vangrails, maar hoe stevig die zijn en hoe goed ze worden onderhouden, dat is de vraag. En dat baart zorgen of zoals zij het zeggen ‘de democratische rechtsstaat is geen huis waarin we onbezorgd kunnen slapen’.

Het scenario ‘De minister wil een alternatieve geheime organisatie optuigen’ baart in mijn ogen de ernstigste zorgen. Jacobs en Jansen laten zien dat een dienst als de NCTV al sterk in de richting van een inlichtingendienst, zonder de bijpassende wetgeving, is geschoven. Ook halen ze inlichtingenhistoricus Bob de Graaff aan die spreekt zelfs van een ‘geruisloze groei van inlichtingenorganen’ en waarschuwt voor ‘de wildgroei aan onsamenhangende inlichtingenactiviteiten’ binnen de overheid. Het scenario, van een minister van Defensie die na de totstandkoming van de nieuwe Wiv, zijn Joint Intelligence, Surveillance, Target Acquisition & Reconnaissance Commando (JISTARC) optuigt om de rol van de MIVD op zich te nemen lijkt een mijl op zeven, maar is het verre van dat, voor wie in het scenario de activiteiten van het Land Information Manoeuvre Centre (LIMC) leest. In de totaliteit van de beschrijving is het scenario ondenkbaar, maar als denkrichting zeker niet.

Een weerbare democratische rechtstaat

Wie alle scenario’s heeft doorgenomen kan niet anders dan samen met Jacobs en Jansen tot de conclusie komen dat de ‘harde’ vangrails om instituties te wapenen tegen zowel interne als externe bedreigingen hoognodig wettelijk verstevigd moeten worden. Maar niet alleen dat, de ‘zachte’ kant van de democratische rechtsstaat vergt eenzelfde onderhoud: het beste tegengif tegen achteruitgang is een sterke democratische en rechtsstatelijke traditie die breed onder burgers leeft en diep doorvoeld wordt op het Binnenhof, aldus Jacobs en Jansen.

‘Terwijl de zon nog schijnt, moeten we het dak repareren.’ Met deze mooie vergelijking geven Jacobs en Jansen aan dat de tien aanbevelingen die ze doen beter nu overdacht en uitgevoerd kunnen worden, dan dat we wachten tot de donkere wolken te dicht bij komen. Als belangrijkste conclusie moeten we vooral aan de slag om onze ‘mooi weer’-rechtsstaat robuuster maken: de juridische kaders moeten worden verstevigd en de checks-and-balances uitgebreid.

Het boek komt wat dat betreft op het juiste moment. De Tweede Kamer lijkt tamelijk ingedut als het om de nieuwe wetgeving van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten gaat. Maatschappelijke organisaties lijken nog amper in staat het ingewikkelde proces te volgen en de toezichthouders staan meer en meer onder druk om mee te gaan in de wens van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten om in deze tijd van dreiging flexibeler en wendbaarder te zijn. De door Jacobs en Jansen gewenste stresstest zou dan ook per direct ingezet moeten worden.

Democratie onder druk, over geheime diensten in turbulente tijden
Bart Jacobs en Rowin Jansen
Uitgever Querido
ISBN: 9789025321178
Prijs: € 18,50
Publicatiedatum: 13-05-2026

Ricardo van Eyk - APEX

‘Aan de slag’, onder dit motto gaat de nieuwe minderheidscoalitie van CDA, D66 en VVD de komende jaren aan het werk. Ook op het terrein van de nationale veiligheid barst het coalitieakkoord bijna uit zijn voegen. Het stempel van de nationale veiligheidsparagraaf is duidelijk van VVD- en CDA-signatuur. Met de toenemende geopolitieke onzekerheid en tal van andere dreigingen is een sterke ambitie zeker gewenst. De vraag blijft hoe haalbaar bepaalde doelen zijn. Springen we op de rijdende trein en halen we heelhuids het eindstation? Of moeten we overstappen op de hogesnelheidstrein om op tijd te komen.

Bescherming

Het coalitieakkoord is helder en duidelijk: ‘Nederland moet verdedigd worden tegen een veelheid aan bedreigingen van onze nationale veiligheid.’ De dreigingen zijn bekend, en komen rechtstreeks uit de analyses van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

Hybride, militaire, spionage- en cyberdreigingen, met name vanuit Rusland, China en Iran, vormen de kern maar worden geflankeerd door de dreigingen van (jihadistisch) terrorisme, de opkomst van anti-institutioneel extremisme en de normalisering van rechts-extremistisch gedachtegoed. Ook ondermijnende criminaliteit waar zelfs jongeren voor worden geronseld, past volgens de coalitie in dreigingen voor de nationale veiligheid. Hoe snel dreigingen zich om kunnen zetten naar een nieuwe geopolitieke realiteit bleek afgelopen week, toen het conflict rondom Iran letterlijk ontplofte.

Aan de slag!

Als we de paragraaf nationale veiligheid bekijken, zien we dat bepaalde kwesties, zoals bestrijding van de georganiseerde en ondermijnende misdaad, het delen van gegevens met private partijen en ‘het toezicht integreren’ al onderweg zijn of enigszins op de rails staan. Daarnaast wil het kabinet de samenwerking op het gebied van inlichtingen- en veiligheidsdiensten op Europees niveau intensiveren. Het kabinet wil een Europese equivalent van Five Eyes, om zo met een kopgroep van Europese landen samen te werken op inlichtingengebied. Ook moet er versneld een nieuwe Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten komen, die ook techniekneutraal moet zijn. De wet zou ‘dreigingsgericht’ dienen te worden, in plaats van ‘gericht op de inzet van inlichtingenmiddelen’. De vraag is wel of deze wetgeving ook daadwerkelijk in een hogere versnelling kan plaatsvinden.

VVD-signatuur

Met bovenstaande punten heeft de paragraaf over de nationale veiligheid wel een duidelijk VVD-signatuur. Sommige termen komen rechtstreeks uit het VVD-programma. Misschien ook niet heel raar, D66 heeft in haar verkiezingsprogramma erg weinig woorden besteed aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Het CDA zit qua richting in ieder geval op dezelfde lijn als de VVD: de inlichtingen- en veiligheidsdiensten dienen goed geëquipeerd te zijn om vooral de dreiging van Rusland en China te kunnen weerstaan. Verder is in de paragraaf het CDA-thema weerbare samenleving terug te vinden: ‘We betrekken daarom de hele samenleving bij veiligheid en crisisbeheersing. Dat begint in buurten en dorpen waar mensen verantwoordelijkheid nemen, voor elkaar zorgen en een beroep op elkaar kunnen doen in geval van nood.’

Versnelling

Duidelijk is dat het huidige kabinet investeert in het versterken van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Ook de (operationele) capaciteit van zowel de AIVD als de MIVD wordt vergroot en de diensten worden in staat gesteld om technologie maximaal te benutten. Daarnaast worden ook nog de defensieve en offensieve cybercapaciteiten uitgebreid.

Dat de nieuwe minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Pieter Heerma (CDA) en de minister van Defensie, Dilan Yeşilgöz (VVD) met een ambitieuze agenda op het terrein van nationale veiligheid flink aan de slag willen is niet vreemd. Deels springen zij natuurlijk op een al rijdende trein. De dreigingen worden al langer geadresseerd en net als de investeringen in defensie, wordt de bescherming van de nationale veiligheid door veel partijen omarmd.

Een Europese ‘Five Eyes’

Of de term is verkeerd gekozen, of er is onvoldoende over nagedacht, denkt Peter Koop, onderzoeker aan de Radboud Universiteit en beheerder van het weblog electrospaces.net. ‘De Five Eyes is een zeer bijzonder samenwerkingsverband van inlichtingendiensten van de Engelstalig sprekende landen VS, Canada, VK, Australië en Nieuw-Zeeland,’ legt Koop uit. ‘Door hun aanwezigheid over de hele wereld beschikken zij over een unieke inlichtingenpositie, waarbij alle informatie onderling wordt uitgewisseld. Dat is bijna onvoorstelbaar met een Europese Five Eyes,’ aldus Koop.

Onvoorstelbaar, omdat een vergelijkbare inlichtingenpositie ontbreekt. ‘Het betreft niet alleen technische investeringen, maar ook wereldwijde aanwezigheid op kabels, in de internetstructuur en met afluisterstations voor satellieten.’ Een aanwezigheid, die op Frankrijk en Verenigd Koninkrijk na niet aanwezig is in Europa. En of dat laatste land zijn positie in de echte Five Eyes ter discussie wil stellen is natuurlijk maar de vraag.

Een ander element waar Europa hard aan zal moeten werken, is het onderlinge vertrouwen, iets wat binnen de Five Eyes sinds de Tweede Wereldoorlog is opgebouwd. Maar ook omdat het blindelings vertrouwen dat de Five Eyes kennen er nog niet is binnen Europa.

‘Dat Angelsaksische verband is ook gebaseerd op meer dan alleen samenwerking van inlichtingen- en veiligheidsdiensten,’ zegt dr. Pepijn Tuinier. Tuinier is gepromoveerd op Europese samenwerking tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten en werkzaam als universitair hoofddocent op de Nederlandse Defensie Academie (NLDA). ‘De Five Eyes samenwerking is langzaam maar zeker opgebouwd, maar gaat ook gelijk op met een bredere relatie in buitenlandse politiek en defensie en heeft een basis in historisch / sociaal-culturele overeenkomsten’ aldus Tuinier.

Tuinier wijst erop dat er al verschillende groepen voor inlichtingensamenwerking bestaan. Zo schreef Bart Jacobs van de Radboud Universiteit in 2020 dat er op het gebied van SIGINT al sinds de jaren zeventig een nauwe samenwerking bestaat tussen Nederland, Duitsland, Frankrijk, Zweden en Denemarken. De samenwerking was hoofdzakelijk gericht op het kraken van versleutelde berichten van tal van landen. De exacte omvang vraagt om meer onderzoek, schreef Jacobs in 2020 in ‘Intelligence and National Security’, maar het samenwerkingsverband was nog wel operationeel in die periode en de informatie die uitgewisseld wordt beperkt.

Nauwere samenwerking

Echt letterlijk genomen lijkt de ambitie ‘we willen een Europese equivalent van Five Eyes’ onhaalbaar, maar gezien de samenwerkingen die er al zijn lijkt een lichtere variant wel een optie. ‘Er zijn natuurlijk ook meerdere samenwerkingsverbanden die een positie als kopgroep innemen. Soms zijn die themagericht, soms op basis van data-uitwisseling, maar vaak informeel en op basis van onderling vertrouwen,’ aldus Pepijn Tuinier. ‘Je ziet ook wel dat deze zogenaamde kopgroepen goed functioneren. Door de sociale relaties die worden opgebouwd ontstaat er steeds meer interactie en vertrouwen.’

‘Bovendien maakt het uit wat de intentie is. Nauwer samenwerken vindt meestal plaats ten behoeve van de eigen nationale veiligheid, maar het kan ook voor een gemeenschappelijk doel, zoals de veiligheid van de Europese Unie. Ook die structuren zijn er al in basis, nu moet je dus gaan kijken in welke structuur je de samenwerking wilt gaan formaliseren,’ aldus Tuinier. ‘Onder druk van de dreigingen is er wel een streven om nauwer samen te werken, dus is nu het momentum om dit te gaan formaliseren.’

Op weg

En dat die weg al is ingeslagen bleek ruim voor de afgelopen Tweede Kamerverkiezingen. Toen vertelde het oud-hoofd van de AIVD in juli aan Pointer en in oktober aan de Volkskrant dat er een kopgroep van inlichtingen- en veiligheidsdiensten in Europa aan het ontstaan is. ‘We zullen echt met meerdere diensten tegelijk moeten gaan samenwerken, het werk verdelen en inlichtingen uitwisselen, iets waar de Russen en Chinezen een ontzettende hekel aan hebben.’ Europa zal zich ook op dit gebied moeten verenigingen stelt Akerboom in Pointer in juli 2025.

In oktober vult hij dit verder aan in de Volkskrant. ‘Er is enorm opgeschaald. Er is sprake van een kopgroep van Noord-Europese diensten, zoals de Britten, Duitsers, Scandinaviërs, ook aangevuld met Fransen en Polen, die inlichtingen uitwisselen. Ook ruwe data.’ Bij de militaire diensten is eenzelfde ontwikkeling zichtbaar, zegt Peter Reesink, directeur MIVD in hetzelfde interview.

‘Het is een ontwikkeling die zich de komende jaren zeker voort zal zetten,’ verwacht Tuinier. ‘Uit mijn studie blijkt dat de cynische kijk, dat inlichtingendiensten geen vrienden hebben niet volledig terecht is. Juist binnen een langdurige multilaterale setting, zoals de EU, zie je dat het de interactie, en niet alleen de transactie is, die het samenwerkingsgedrag bepaalt.’ Tuinier verwacht dat deze vertrouwensbasis, gecombineerd met de externe dreigingen zal leiden tot meer nauwere samenwerkingsverbanden op thema’s. ‘Volledig onafhankelijk worden van de VS zal bijna onmogelijk zijn, maar een autonomere positie verkrijgen, is een realistisch doel.’ Verder bouwen op bestaande structuren, waarbij ook de wegingsnotities die gemaakt worden van buitenlandse diensten een rol zullen spelen ziet Tuinier wel ontstaan.

Maar echt onafhankelijk worden van de VS, wat een van de drijfveren achter dit voorstel is, dat wordt nog lastig, denkt ook Peter Koop. ‘De grote hoeveelheid aan unieke inlichtingen die via de “echte” Five Eyes worden verzameld kan en wil je ook niet missen, zeker niet in de wereld met zo veel diverse dreigingen,’ merkt Koop op. ‘De route naar echt onafhankelijk worden van de VS wordt een lastige.’

Een nieuwe Wiv

Een andere route die wellicht net zo lastig gaat worden is het versnellen van de totstandkoming van een nieuwe Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv). Het gaat hier te ver om de geschiedenis op te rakelen, maar na een evaluatie van de Wiv 2017 werd in 2021 besloten dat de huidige wet aangepast moest worden. Ook daar wordt al weer een tijd aan gesleuteld en er is zelfs een Tijdelijke Wet Cyberoperaties en Bulkdatasets gekomen. Doordat deze Tijdelijke Wet eindigt op 30 juni 2028, moet er op 1 juli 2028 dus sowieso een nieuwe Wiv zijn. En volgens het kabinet-Jetten moet dat nu dus ‘versneld’, ‘versterkt’, techniekneutraal en dreigingsgericht gaan worden. De toezichthouders gaan in het nieuwe stelsel samengevoegd worden, iets wat overigens door het kabinet-Schoof afgelopen december al werd besloten.

De wens om nu versneld een nieuwe Wiv uit de grond te stampen klinkt als de roep die voorafging aanhet wetsvoorstel van de Tijdelijke Wet Cyberoperaties en Bulkdatasets. De snelheid ging er toen echter uit, en de wetgeving werd een soort boodschappenlijst van elementen die urgent werden geacht.

Rowin Jansen, universitair docent aan de Radboud Universiteit Nijmegen verwacht dat een versnelling nu ook lastig gaat worden. ‘Om de wet, die toch ingewikkeld is vormgegeven al voor 31 juni 2028 af te hebben – dat is best al een uitdaging, dus laat staan dat het nog sneller kan gaan,’ aldus Jansen. ‘In retrospectief kun je eigenlijk wel stellen dat die Tijdelijke Wet nieuwe wetgeving in de pauzestand heeft gezet. Het heeft veel capaciteit van de ministeries gevraagd en uiteindelijk toch ook redelijk lang geduurd. Dat maakt versnelling niet onmogelijk, maar wel lastig. Zeker omdat het resultaat van die Tijdelijke Wet nog onduidelijk is.’ Jansen verwijst naar de evaluatie van de Tijdelijke Wet, die nog niet besproken is in de Tweede Kamer en een uiterst korte periode bestrijkt.

Daarnaast verwacht Jansen dat het niet eenvoudig zal worden om de wet techniekneutraal te maken. Ook bij de vormgeving van de Wiv 2017 was de wens van het toenmalige kabinet dat de wet techniekneutraal zou worden. ‘Dat is absoluut een goed streven,’ merkt Jansen op, ‘maar destijds zag je dat er zeer veel randvoorwaarden werden toegevoegd in het parlementair debat.’ Als voorbeeld noemt Jansen de regelgeving rondom kabelinterceptie, het belangrijke punt van die wetgeving. ‘Dat werd met zoveel voorwaarden omgeven dat het in de praktijk amper uitvoerbaar bleek.’ Jansen somt ze op: ‘zo gericht mogelijk, geen gegevens van streamingsdiensten, richten op bepaalde fibers die vanuit het buitenland komen, beperkte bewaartermijnen, beperkte uitwisseling met het buitenland.’[…] ‘De bureaucratie die dat veroorzaakt heeft is enorm, het gaat dus niet alleen om techniekneutraal, maar ook om effectiviteit,’ aldus Jansen.

In die zin omarmt Jansen vereenvoudiging van een nieuwe wet, die tegelijkertijd wel recht blijft doen aan de privacy van de burgers. ‘In die zin kan dreigingsgericht inrichten van de wet werken, zeker omdat je dan ook het doel voor ogen kunt houden.’ Als voorbeeld noemt Jansen weer kabelinterceptie, dat als belangrijk doel heeft om ongekende dreigingen in een zo vroeg mogelijk stadium bloot te leggen. ‘De nadruk ligt hierbij echt op het buitenland. De diensten maken meestal de vergelijking met een telefoonboek of een handelsregister. Dat soort gegevenssets liggen hier niet op de plank en moeten dus eerst worden verworven, alvorens targetgericht optreden mogelijk is,’ aldus Jansen. Onderscheid maken op dreigingsniveau klinkt wat dat betreft logisch, zeker nu de wereld in rap tempo veranderd is.

‘Maar het zal een ingewikkelde discussie blijven,’ verwacht Jansen. ‘Het onderscheid tussen buitenland en binnenland klinkt eenvoudiger dan het in werkelijkheid is, zeker als je kijkt naar het cyberdomein.’ Zo zijn er al genoeg voorbeelden bekend van aan de Russische overheid gelieerde hackgroepen die ook servers in Nederland gebruikten voor hun aanvallen.

Ook de vormgeving van het toezicht vormt nog een uitdaging denkt Jansen. Hij ziet in voorbereidende stukken soms een verabsolutering van het Europees recht terug die soms te ver is doorgevoerd. ‘De uitspraken zijn erg casuïstisch, dus daar zijn niet zomaar duidelijke lijnen uit te halen.’

Jansen is wel voorstander van het geïntegreerd toezicht, wat inhoudt dat TIB en CTIVD samengevoegd gaan worden. ‘Daarbij moet je goed opletten dat er geen Chinese muur tussen de twee nieuwe afdelingen gaat komen, dan bouw je het voordeel van de samenvoeging niet op,’ aldus Jansen.

Echt aan de slag

De afgelopen jaren is er zowel vanuit het kabinet-Schoof als vanuit de Tweede Kamer weinig urgentie geweest op het thema van inlichtingen- en veiligheidsdiensten. In een tijd waarin de ene dreiging over de andere heen walst zou die urgentie wel wat hoger kunnen. Dat straalt het coalitieakkoord in ieder geval uit. Als we de rijdende trein waarop het makkelijk meerijden is even laten voor wat het is, zal het nog een uitdaging worden om de hogesnelheidstrein te laten vertrekken en dat terwijl de aankomsttijd al lang is vastgelegd. Zeker met een wijziging van het traject van ‘inlichtingengericht’ naar ‘dreigingsgericht’ valt er nog een flinke slag te maken.