Ricardo van Eyk - APEX
‘Aan de slag’, onder dit motto gaat de nieuwe minderheidscoalitie van CDA, D66 en VVD de komende jaren aan het werk. Ook op het terrein van de nationale veiligheid barst het coalitieakkoord bijna uit zijn voegen. Het stempel van de nationale veiligheidsparagraaf is duidelijk van VVD- en CDA-signatuur. Met de toenemende geopolitieke onzekerheid en tal van andere dreigingen is een sterke ambitie zeker gewenst. De vraag blijft hoe haalbaar bepaalde doelen zijn. Springen we op de rijdende trein en halen we heelhuids het eindstation? Of moeten we overstappen op de hogesnelheidstrein om op tijd te komen.
Bescherming
Het coalitieakkoord is helder en duidelijk: ‘Nederland moet verdedigd worden tegen een veelheid aan bedreigingen van onze nationale veiligheid.’ De dreigingen zijn bekend, en komen rechtstreeks uit de analyses van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Hybride, militaire, spionage- en cyberdreigingen, met name vanuit Rusland, China en Iran, vormen de kern maar worden geflankeerd door de dreigingen van (jihadistisch) terrorisme, de opkomst van anti-institutioneel extremisme en de normalisering van rechts-extremistisch gedachtegoed. Ook ondermijnende criminaliteit waar zelfs jongeren voor worden geronseld, past volgens de coalitie in dreigingen voor de nationale veiligheid. Hoe snel dreigingen zich om kunnen zetten naar een nieuwe geopolitieke realiteit bleek afgelopen week, toen het conflict rondom Iran letterlijk ontplofte.
Aan de slag!
Als we de paragraaf nationale veiligheid bekijken, zien we dat bepaalde kwesties, zoals bestrijding van de georganiseerde en ondermijnende misdaad, het delen van gegevens met private partijen en ‘het toezicht integreren’ al onderweg zijn of enigszins op de rails staan. Daarnaast wil het kabinet de samenwerking op het gebied van inlichtingen- en veiligheidsdiensten op Europees niveau intensiveren. Het kabinet wil een Europese equivalent van Five Eyes, om zo met een kopgroep van Europese landen samen te werken op inlichtingengebied. Ook moet er versneld een nieuwe Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten komen, die ook techniekneutraal moet zijn. De wet zou ‘dreigingsgericht’ dienen te worden, in plaats van ‘gericht op de inzet van inlichtingenmiddelen’. De vraag is wel of deze wetgeving ook daadwerkelijk in een hogere versnelling kan plaatsvinden.
VVD-signatuur
Met bovenstaande punten heeft de paragraaf over de nationale veiligheid wel een duidelijk VVD-signatuur. Sommige termen komen rechtstreeks uit het VVD-programma. Misschien ook niet heel raar, D66 heeft in haar verkiezingsprogramma erg weinig woorden besteed aan de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Het CDA zit qua richting in ieder geval op dezelfde lijn als de VVD: de inlichtingen- en veiligheidsdiensten dienen goed geëquipeerd te zijn om vooral de dreiging van Rusland en China te kunnen weerstaan. Verder is in de paragraaf het CDA-thema weerbare samenleving terug te vinden: ‘We betrekken daarom de hele samenleving bij veiligheid en crisisbeheersing. Dat begint in buurten en dorpen waar mensen verantwoordelijkheid nemen, voor elkaar zorgen en een beroep op elkaar kunnen doen in geval van nood.’
Versnelling
Duidelijk is dat het huidige kabinet investeert in het versterken van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Ook de (operationele) capaciteit van zowel de AIVD als de MIVD wordt vergroot en de diensten worden in staat gesteld om technologie maximaal te benutten. Daarnaast worden ook nog de defensieve en offensieve cybercapaciteiten uitgebreid.
Dat de nieuwe minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Pieter Heerma (CDA) en de minister van Defensie, Dilan Yeşilgöz (VVD) met een ambitieuze agenda op het terrein van nationale veiligheid flink aan de slag willen is niet vreemd. Deels springen zij natuurlijk op een al rijdende trein. De dreigingen worden al langer geadresseerd en net als de investeringen in defensie, wordt de bescherming van de nationale veiligheid door veel partijen omarmd.
Een Europese ‘Five Eyes’
Of de term is verkeerd gekozen, of er is onvoldoende over nagedacht, denkt Peter Koop, onderzoeker aan de Radboud Universiteit en beheerder van het weblog electrospaces.net. ‘De Five Eyes is een zeer bijzonder samenwerkingsverband van inlichtingendiensten van de Engelstalig sprekende landen VS, Canada, VK, Australië en Nieuw-Zeeland,’ legt Koop uit. ‘Door hun aanwezigheid over de hele wereld beschikken zij over een unieke inlichtingenpositie, waarbij alle informatie onderling wordt uitgewisseld. Dat is bijna onvoorstelbaar met een Europese Five Eyes,’ aldus Koop.
Onvoorstelbaar, omdat een vergelijkbare inlichtingenpositie ontbreekt. ‘Het betreft niet alleen technische investeringen, maar ook wereldwijde aanwezigheid op kabels, in de internetstructuur en met afluisterstations voor satellieten.’ Een aanwezigheid, die op Frankrijk en Verenigd Koninkrijk na niet aanwezig is in Europa. En of dat laatste land zijn positie in de echte Five Eyes ter discussie wil stellen is natuurlijk maar de vraag.
Een ander element waar Europa hard aan zal moeten werken, is het onderlinge vertrouwen, iets wat binnen de Five Eyes sinds de Tweede Wereldoorlog is opgebouwd. Maar ook omdat het blindelings vertrouwen dat de Five Eyes kennen er nog niet is binnen Europa.
‘Dat Angelsaksische verband is ook gebaseerd op meer dan alleen samenwerking van inlichtingen- en veiligheidsdiensten,’ zegt dr. Pepijn Tuinier. Tuinier is gepromoveerd op Europese samenwerking tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten en werkzaam als universitair hoofddocent op de Nederlandse Defensie Academie (NLDA). ‘De Five Eyes samenwerking is langzaam maar zeker opgebouwd, maar gaat ook gelijk op met een bredere relatie in buitenlandse politiek en defensie en heeft een basis in historisch / sociaal-culturele overeenkomsten’ aldus Tuinier.
Tuinier wijst erop dat er al verschillende groepen voor inlichtingensamenwerking bestaan. Zo schreef Bart Jacobs van de Radboud Universiteit in 2020 dat er op het gebied van SIGINT al sinds de jaren zeventig een nauwe samenwerking bestaat tussen Nederland, Duitsland, Frankrijk, Zweden en Denemarken. De samenwerking was hoofdzakelijk gericht op het kraken van versleutelde berichten van tal van landen. De exacte omvang vraagt om meer onderzoek, schreef Jacobs in 2020 in ‘Intelligence and National Security’, maar het samenwerkingsverband was nog wel operationeel in die periode en de informatie die uitgewisseld wordt beperkt.
Nauwere samenwerking
Echt letterlijk genomen lijkt de ambitie ‘we willen een Europese equivalent van Five Eyes’ onhaalbaar, maar gezien de samenwerkingen die er al zijn lijkt een lichtere variant wel een optie. ‘Er zijn natuurlijk ook meerdere samenwerkingsverbanden die een positie als kopgroep innemen. Soms zijn die themagericht, soms op basis van data-uitwisseling, maar vaak informeel en op basis van onderling vertrouwen,’ aldus Pepijn Tuinier. ‘Je ziet ook wel dat deze zogenaamde kopgroepen goed functioneren. Door de sociale relaties die worden opgebouwd ontstaat er steeds meer interactie en vertrouwen.’
‘Bovendien maakt het uit wat de intentie is. Nauwer samenwerken vindt meestal plaats ten behoeve van de eigen nationale veiligheid, maar het kan ook voor een gemeenschappelijk doel, zoals de veiligheid van de Europese Unie. Ook die structuren zijn er al in basis, nu moet je dus gaan kijken in welke structuur je de samenwerking wilt gaan formaliseren,’ aldus Tuinier. ‘Onder druk van de dreigingen is er wel een streven om nauwer samen te werken, dus is nu het momentum om dit te gaan formaliseren.’
Op weg
En dat die weg al is ingeslagen bleek ruim voor de afgelopen Tweede Kamerverkiezingen. Toen vertelde het oud-hoofd van de AIVD in juli aan Pointer en in oktober aan de Volkskrant dat er een kopgroep van inlichtingen- en veiligheidsdiensten in Europa aan het ontstaan is. ‘We zullen echt met meerdere diensten tegelijk moeten gaan samenwerken, het werk verdelen en inlichtingen uitwisselen, iets waar de Russen en Chinezen een ontzettende hekel aan hebben.’ Europa zal zich ook op dit gebied moeten verenigingen stelt Akerboom in Pointer in juli 2025.
In oktober vult hij dit verder aan in de Volkskrant. ‘Er is enorm opgeschaald. Er is sprake van een kopgroep van Noord-Europese diensten, zoals de Britten, Duitsers, Scandinaviërs, ook aangevuld met Fransen en Polen, die inlichtingen uitwisselen. Ook ruwe data.’ Bij de militaire diensten is eenzelfde ontwikkeling zichtbaar, zegt Peter Reesink, directeur MIVD in hetzelfde interview.
‘Het is een ontwikkeling die zich de komende jaren zeker voort zal zetten,’ verwacht Tuinier. ‘Uit mijn studie blijkt dat de cynische kijk, dat inlichtingendiensten geen vrienden hebben niet volledig terecht is. Juist binnen een langdurige multilaterale setting, zoals de EU, zie je dat het de interactie, en niet alleen de transactie is, die het samenwerkingsgedrag bepaalt.’ Tuinier verwacht dat deze vertrouwensbasis, gecombineerd met de externe dreigingen zal leiden tot meer nauwere samenwerkingsverbanden op thema’s. ‘Volledig onafhankelijk worden van de VS zal bijna onmogelijk zijn, maar een autonomere positie verkrijgen, is een realistisch doel.’ Verder bouwen op bestaande structuren, waarbij ook de wegingsnotities die gemaakt worden van buitenlandse diensten een rol zullen spelen ziet Tuinier wel ontstaan.
Maar echt onafhankelijk worden van de VS, wat een van de drijfveren achter dit voorstel is, dat wordt nog lastig, denkt ook Peter Koop. ‘De grote hoeveelheid aan unieke inlichtingen die via de “echte” Five Eyes worden verzameld kan en wil je ook niet missen, zeker niet in de wereld met zo veel diverse dreigingen,’ merkt Koop op. ‘De route naar echt onafhankelijk worden van de VS wordt een lastige.’
Een nieuwe Wiv
Een andere route die wellicht net zo lastig gaat worden is het versnellen van de totstandkoming van een nieuwe Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv). Het gaat hier te ver om de geschiedenis op te rakelen, maar na een evaluatie van de Wiv 2017 werd in 2021 besloten dat de huidige wet aangepast moest worden. Ook daar wordt al weer een tijd aan gesleuteld en er is zelfs een Tijdelijke Wet Cyberoperaties en Bulkdatasets gekomen. Doordat deze Tijdelijke Wet eindigt op 31 december 2027, moet er op 1 januari 2028 dus sowieso een nieuwe Wiv zijn. En volgens het kabinet-Jetten moet dat nu dus ‘versneld’, ‘versterkt’, techniekneutraal en dreigingsgericht gaan worden. De toezichthouders gaan in het nieuwe stelsel samengevoegd worden, iets wat overigens door het kabinet-Schoof afgelopen december al werd besloten.
De wens om nu versneld een nieuwe Wiv uit de grond te stampen klinkt als de roep die voorafging aanhet wetsvoorstel van de Tijdelijke Wet Cyberoperaties en Bulkdatasets. De snelheid ging er toen echter uit, en de wetgeving werd een soort boodschappenlijst van elementen die urgent werden geacht.
Rowin Jansen, universitair docent aan de Radboud Universiteit Nijmegen verwacht dat een versnelling nu ook lastig gaat worden. ‘Om de wet, die toch ingewikkeld is vormgegeven al voor 31 december 2027 af te hebben – dat is best al een uitdaging, dus laat staan dat het nog sneller kan gaan,’ aldus Jansen. ‘In retrospectief kun je eigenlijk wel stellen dat die Tijdelijke Wet nieuwe wetgeving in de pauzestand heeft gezet. Het heeft veel capaciteit van de ministeries gevraagd en uiteindelijk toch ook redelijk lang geduurd. Dat maakt versnelling niet onmogelijk, maar wel lastig. Zeker omdat het resultaat van die Tijdelijke Wet nog onduidelijk is.’ Jansen verwijst naar de evaluatie van de Tijdelijke Wet, die nog niet besproken is in de Tweede Kamer en een uiterst korte periode bestrijkt.
Daarnaast verwacht Jansen dat het niet eenvoudig zal worden om de wet techniekneutraal te maken. Ook bij de vormgeving van de Wiv 2017 was de wens van het toenmalige kabinet dat de wet techniekneutraal zou worden. ‘Dat is absoluut een goed streven,’ merkt Jansen op, ‘maar destijds zag je dat er zeer veel randvoorwaarden werden toegevoegd in het parlementair debat.’ Als voorbeeld noemt Jansen de regelgeving rondom kabelinterceptie, het belangrijke punt van die wetgeving. ‘Dat werd met zoveel voorwaarden omgeven dat het in de praktijk amper uitvoerbaar bleek.’ Jansen somt ze op: ‘zo gericht mogelijk, geen gegevens van streamingsdiensten, richten op bepaalde fibers die vanuit het buitenland komen, beperkte bewaartermijnen, beperkte uitwisseling met het buitenland.’[…] ‘De bureaucratie die dat veroorzaakt heeft is enorm, het gaat dus niet alleen om techniekneutraal, maar ook om effectiviteit,’ aldus Jansen.
In die zin omarmt Jansen vereenvoudiging van een nieuwe wet, die tegelijkertijd wel recht blijft doen aan de privacy van de burgers. ‘In die zin kan dreigingsgericht inrichten van de wet werken, zeker omdat je dan ook het doel voor ogen kunt houden.’ Als voorbeeld noemt Jansen weer kabelinterceptie, dat als belangrijk doel heeft om ongekende dreigingen in een zo vroeg mogelijk stadium bloot te leggen. ‘De nadruk ligt hierbij echt op het buitenland. De diensten maken meestal de vergelijking met een telefoonboek of een handelsregister. Dat soort gegevenssets liggen hier niet op de plank en moeten dus eerst worden verworven, alvorens targetgericht optreden mogelijk is,’ aldus Jansen. Onderscheid maken op dreigingsniveau klinkt wat dat betreft logisch, zeker nu de wereld in rap tempo veranderd is.
‘Maar het zal een ingewikkelde discussie blijven,’ verwacht Jansen. ‘Het onderscheid tussen buitenland en binnenland klinkt eenvoudiger dan het in werkelijkheid is, zeker als je kijkt naar het cyberdomein.’ Zo zijn er al genoeg voorbeelden bekend van aan de Russische overheid gelieerde hackgroepen die ook servers in Nederland gebruikten voor hun aanvallen.
Ook de vormgeving van het toezicht vormt nog een uitdaging denkt Jansen. Hij ziet in voorbereidende stukken soms een verabsolutering van het Europees recht terug die soms te ver is doorgevoerd. ‘De uitspraken zijn erg casuïstisch, dus daar zijn niet zomaar duidelijke lijnen uit te halen.’
Jansen is wel voorstander van het geïntegreerd toezicht, wat inhoudt dat TIB en CTIVD samengevoegd gaan worden. ‘Daarbij moet je goed opletten dat er geen Chinese muur tussen de twee nieuwe afdelingen gaat komen, dan bouw je het voordeel van de samenvoeging niet op,’ aldus Jansen.
Echt aan de slag
De afgelopen jaren is er zowel vanuit het kabinet-Schoof als vanuit de Tweede Kamer weinig urgentie geweest op het thema van inlichtingen- en veiligheidsdiensten. In een tijd waarin de ene dreiging over de andere heen walst zou die urgentie wel wat hoger kunnen. Dat straalt het coalitieakkoord in ieder geval uit. Als we de rijdende trein waarop het makkelijk meerijden is even laten voor wat het is, zal het nog een uitdaging worden om de hogesnelheidstrein te laten vertrekken en dat terwijl de aankomsttijd al lang is vastgelegd. Zeker met een wijziging van het traject van ‘inlichtingengericht’ naar ‘dreigingsgericht’ valt er nog een flinke slag te maken.